Direito Constitucional 7

DIREITO CONSTITUCIONAL - TRE/RJ Profª Nádia / Prof. Ricardo Vale AULA 07 REFORMA DA CONSTITUIÇÃO Sumário: Reforma e Mutação Constitucional ............................................................ 1 1- Reforma Constitucional: ......................................................................... 1 1.1 - Introdução: ...................................................................... 1 1.2- Emenda Constitucional: ...................................................... 3 1.3 – Revisão Constitucional: ................................ ......... ............. 4 1.4- Comparação: Emenda Constitucional x Revisão Constitucional: ..................................... ..... 6 1.5 –Processo Legislativo das Emendas Constitucionais: ..... .......... .. 7 1.6- Limitações Constitucionais ao Poder de Reforma: ..... .............. 12 1.7- O Controle Judicial do processo de reforma constitucional: ..... ............ ........... ............................................................ 21 2- Mutação Constitucional: ..................................................... 23 Questões Comentadas: ................... ....... ........... ............ ................... 26 Lista de Questões .................................................. ...................... 39 Gabarito ............................................................ ...... .................. 45 Reforma e Mutação Constitucional 1- Reforma Constitucional: 1.1 – Introdução: O Poder Constituinte Originário, quando elabora uma nova Constituição, busca refletir os dogmas e valores sociais em voga naquele momento. Mas a sociedade evolui, criando a necessidade de que o texto constitucional a acompanhe, sob pena de não mais refletir a realidade e se tornar uma mera “folha de papel”. A necessidade de modificação do texto constitucional tem origem, portanto, na evolução da sociedade. Ao alterar-se o texto constitucional, o objetivo é garantir-lhe mais efetividade, compatibilizando-o com a realidade social. Nesse sentido, não seria razoável deixar a Constituição engessada, sem possibilidades de modificações. É por isso que, segundo o Prof. Gilmar Mendes, “aceita-se, então, que a Constituição seja alterada, justamente com a finalidade de regenerá-la, DIREITO CONSTITUCIONAL - TRE/RJ Profª Nádia / Prof. Ricardo Vale conservá-la na sua essência, eliminando as normas que não mais se justificam política, social e juridicamente, adotando outras que revitalizem o texto, para que possa cumprir mais adequadamente a função de conformação da sociedade.” 1 Também seria ilógico pensar que qualquer mudança no texto constitucional exigisse nova manifestação do Poder Constituinte Originário. Este somente deve ser chamado diante de uma ruptura da ordem política vigente, com o objetivo de instaurar uma nova ordem jurídica e, porque não dizer, fundar um novo Estado. Nesse sentido, é comum que o próprio Poder Constituinte Originário preveja a possibilidade de alteração da Lei Fundamental pelo Poder Constituinte Derivado. A Constituição Federal de 1988 é de tipo rígida, o que significa que mudanças de seu texto exigem um processo mais dificultoso do que o de elaboração das demais normas. Isso porque o constituinte entende que a nossa Carta não poderia ser modificável — uma vez que, com a necessidade de adaptação às evoluções sociais seria, inevitavelmente substituída por outra —, mas também não poderia ter suas normas vulneráveis a caprichos momentâneos de grupos que ocasionalmente assumem o poder. Fique atento! Da rigidez constitucional decorre o princípio da supremacia da Constituição, que determina que a Constituição ocupa o ponto mais alto da ordem jurídica, servindo como parâmetro de validade para todas as demais normas. Assim, todas as demais normas — leis, decretos e outras — só têm validade quando obedecem às regras impostas pela Carta Magna. O Poder Constituinte Originário previu 2 (dois) procedimentos de modificação formal da Constituição: i) emenda constitucional e; ii) revisão constitucional. Ambos estão previstos diretamente na Constituição Federal e constituem manifestação do Poder Constituinte Derivado. A doutrina majoritária considera que a reforma constitucional é gênero, do qual são espécies a emenda e a revisão constitucional. Assim, pode-se dizer que o poder de reforma inclui o poder de emenda e o poder de revisão. 2 É importante ressaltar que esses dois procedimentos (emenda e revisão), por serem realizados pelo Poder Constituinte Derivado, devem obediência às regras impostas pelo Poder Constituinte Originário. Qualquer desobediência formal ou material a essas regras resulta na inconstitucionalidade da mudança feita à Carta da República. Relembre-se de DIREITO CONSTITUCIONAL - TRE/RJ Profª Nádia / Prof. Ricardo Vale que o Poder Constituinte Derivado é jurídico e há autores que chegam, inclusive, a dizer que ele nem deveria ser considerado um poder “constituinte”, mas sim um Poder Constituído. Existe ainda um processo informal de modificação da Constituição, o qual é chamado pela doutrina de mutação constitucional. A mutação constitucional é obra do Poder Constituinte Difuso. 1.2- Emenda Constitucional: Atualmente, a única possibilidade de alteração formal da Constituição é mediante emenda constitucional. A proposta de emenda constitucional é discutida e votada em cada Casa do Congresso Nacional, em dois turnos, considerando-se aprovada se obtiver, em ambos, três quintos dos votos dos respectivos membros. Trata-se de procedimento mais dificultoso do que o de elaboração das leis, dando-se concluí que nossa Constituição é do tipo rígida. As emendas constitucionais podem ser elaboradas a qualquer tempo; em outras palavras, o Poder Constituinte Derivado poderá se manifestar a qualquer momento, alterando a Constituição. Basta que sejam observados os limites constitucionais do poder de reforma. A aprovação das emendas constitucionais é feita em sessão bicameral, ou seja, cada uma das Casas do Congresso Nacional atuará separadamente na discussão e votação dessa espécie normativa. Como consequência, as emendas constitucionais são promulgadas pelas Mesas da Câmara dos Deputados e do Senado Federal. Pelo princípio da simetria, o procedimento de emenda constitucional, previsto no art. 60, CF/88, é de reprodução obrigatória nas Constituições Estaduais. Segundo o STF, o procedimento de modificação das Constituições estaduais deve ter exatamente a mesma rigidez do procedimento exigido para alteração da Carta Magna. Nesse sentido, considerou inconstitucionais dispositivos que exigiam aprovação de emendas por 4/5 (quatro quintos) dos membros da Assembleia Legislativa. 3 Prof. Nádia Carolina www.estrategiaconcursos.com.br 3 de 45 DIREITO CONSTITUCIONAL – TRE/RJ Profª Nádia / Prof. Ricardo Vale EMENDA CONSTITUCIONAL PROCEDIMENTO ÁRDUO, MAIS DIFICULTOSO QUE O DE ELABORAÇÃO DAS LEIS PROCEDIMENTO PERMANENTE, PODENDO SER REALIZADO A QUALQUER TEMPO OBSERVÂNCIA OBRIGATÓRIA PELOS ESTADOS-MEMBROS 1.3 – Revisão Constitucional: A revisão constitucional é outro procedimento de modificação formal da Constituição estabelecido pelo Poder Constituinte Originário, devendo, portanto, obedecer rigorosamente aos parâmetros por ele estabelecidos. O procedimento de revisão constitucional está previsto no art. 3º do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias ADCT): Art. 3º - A revisão constitucional será realizada após cinco anos, contados da promulgação da Constituição, pelo voto da maioria absoluta dos membros do Congresso Nacional, em sessão unicameral. O Poder Constituinte Originário, conforme é possível verificar, previu que a revisão constitucional ocorreria 5 (cinco) anos após a promulgação da CF/88, ou seja, em 1993. Nesse mesmo ano, estava prevista a realização de plebiscito destinado a escolher a forma de governo (Monarquia ou República) e o sistema de governo (Presidencialismo ou Parlamentarismo) a ser adotado pelo Brasil. O objetivo do Poder Constituinte Originário, ao impor a revisão constitucional em 1993, era, portanto, permitir ampla modificação do texto constitucional caso fosse necessário adequá-lo a uma Monarquia ou a um sistema parlamentarista. O resultado do plebiscito, todavia, foi pela manutenção de uma República presidencialista, o que fez com que a revisão constitucional perdesse boa parte da sua relevância. Alguns autores chegaram, inclusive, a dizer que a revisão constitucional tornou-se desnecessária em resultado do plebiscito. A revisão constitucional constitui-se em procedimento destinado à alteração global e geral do texto constitucional, por meio de formalidades mais simples do que as exigidas, como veremos a seguir, pela reforma Prof. Nádia Carolina www.estrategiaconcursos.com.br 4 de 45 constitucional. Em decorrência dessa previsão constitucional, em 1993/1994 foram aprovadas seis emendas constitucionais de revisão. Na revisão constitucional, o procedimento de alteração da Constituição era mais simples. As emendas constitucionais de revisão eram aprovadas em turno único de votação, por maioria absoluta dos membros do Congresso Nacional. Além disso, para realizar a revisão constitucional, o Congresso Nacional reunia-se em sessão unicameral. Uma observação: na sessão unicameral, a discussão e a deliberação se fazem em conjunto, envolvendo os congressistas de ambas as Casas Legislativas. Câmara e Senado se unem e se comportam como se fossem uma única Casa Legislativa. Como se tratou de sessão unicameral, a promulgação das emendas constitucionais de revisão foi feita pela Mesa do Congresso Nacional. Relembre-se que as emendas constitucionais, por serem aprovadas em sessão bicameral, são promulgadas pela Mesa da Câmara dos Deputados e do Senado Federal. O procedimento de revisão constitucional é único. A Carta Magna autorizou a realização de apenas um procedimento de revisão constitucional, 5 (cinco) anos após a sua promulgação. Considerando-se que o prazo para sua realização já se encerrou, qualquer modificação formal da Constituição hoje depende do assentimento por meio de emenda constitucional (art. 60, CF/88). Está claro para todos que a CF/88 não permite que, hoje, seja realizada nova revisão constitucional. Mas será que emenda constitucional pode prever a realização de um novo procedimento simplificado de revisão? Segundo a doutrina majoritária, a resposta é negativa. Uma emenda constitucional que pretenda estabelecer novo procedimento de revisão será inconstitucional e, portanto inválida. Isso ocorrerá porque trata-se de uma limitação implícita ao poder de reforma, que visa impedir que seja subvertida, por completo, a vontade do legislador constituinte originário. O procedimento de revisão constitucional se submete a limites impostos pela Carta Magna ao poder de reforma, com destaque para as limitações materiais e circunstanciais, que estudaremos mais à frente. Por ora, basta termos em mente que a revisão constitucional se submete aos mesmos limites que o procedimento de emenda constitucional. Por fim, o procedimento de revisão constitucional é inaplicável aos Estados-membros. Isso porque ele só existiu devido à indefinição da Assembleia Constituinte quanto à forma de governo (república ou monarquia) e ao sistema de governo (presidencialismo ou parlamentarismo) a serem adotados pelo Brasil. Nesse sentido, entende o STF que "ao Poder Legislativo estadual não Prof. Nádia Carolina www.estrategiaconcursos.com.br 5 de 45 está aberta a via de introdução, no cenário jurídico, do instituto da revisão constitucional". 4 DIREITO CONSTITUCIONAL – TRE/RJ Profª Nádia / Prof. Ricardo Vale REVISÃO CONSTITUCIONAL PROCEDIMENTO MAIS SIMPLES QUE O DE REFORMA CONSTITUCIONAL PROCESSO ÚNICO TEMPO CERTO E LIMITADO PARA SUA REALIZAÇÃO PROCESSO SUJEITOS ÀS MESMAS LIMITAÇÕES DA REFORMA CONSTITUCIONAL INAPLICABILIDADE AOS ESTADOS-MEMBROS 1.4- Comparação: Emenda Constitucional x Revisão Constitucional: Veja, a seguir, um pequeno quadro que busca comparar os procedimentos de emenda e de revisão constitucional. PROCEDIMENTOS Revisão constitucional Emenda constitucional Maioria absoluta, em sessão unicameral Discussão e votação em cada Casa do Congresso Nacional, em dois turnos, com aprovação, em ambos, por 3/5 dos membros de cada Casa. Sessão bicameral. Promulgação pela Mesa do Congresso Nacional Promulgação pelas duas Casas Legislativas, separadamente (MPE-PR – 2014) O constituinte de 1988 fixou, expressamente, o prazo de cinco anos, contados a partir da promulgação da Constituição, para que pudesse ser realizada a revisão constitucional. Comentários: É isso mesmo. A revisão constitucional foi prevista para Prof. Nádia Carolina www.estrategiaconcursos.com.br 6 de 45 DIREITO CONSTITUCIONAL - TRE/RJ Profª Nádia / Prof. Ricardo Vale ocorrer 5 anos após a promulgação da CF/88. Questão correta. (MPE-PR - 2014) Dentre as distinções entre a emenda (art. 60 da CF/88) e a revisão constitucional, pode-se afirmar que aquela deve ser utilizada quando se pretende operar mudanças específicas, pontuais, enquanto que esta se presta a alterações de caráter mais geral na Constituição. Comentários: A revisão, ao contrário da emenda constitucional, se propõe a uma alteração de caráter geral na CF/88. Questão correta. 1.5 - Processo Legislativo das Emendas Constitucionais: A Constituição Federal de 1988 é rígida, ou seja, sua modificação depende de um processo legislativo mais dificultoso do que o aplicável à elaboração das leis. Atualmente, a alteração da Carta Magna somente pode ser feita mediante emendas constitucionais, as quais têm um processo legislativo com certas peculiaridades. O processo legislativo das emendas constitucionais está previsto no art. 60, CF/88. Vamos, a seguir, detalhar cada uma das peculiaridades desse processo: a) Iniciativa das emendas constitucionais: A iniciativa é o ato que deflagra o processo legislativo. É o “pontapé inicial” do processo legislativo e consiste na apresentação de uma PEC (Proposta de Emenda Constitucional) ao Congresso Nacional. Os legitimados a apresentar uma proposta de emenda constitucional são os seguintes: - 1/3 (um terço), no mínimo, dos membros da Câmara dos Deputados ou do Senado Federal; - Presidente da República; - mais da metade das Assembleias Legislativas das unidades da Federação, manifestando-se, cada uma delas, pela maioria relativa de seus membros. Prof. Nádia Carolina www.estrategiaconcursos.com.br 7 de 45 DIREITO CONSTITUCIONAL - TRE/RJ Profª Nádia / Prof. Ricardo Vale É perceptível que o rol de legitimados para apresentação de projetos de lei (art. 61, CF/88) é bem mais amplo do que o dos legitimados a apresentar uma proposta de emenda constitucional. Um Senador ou Deputado pode, sozinho, apresentar projeto de lei, o que não é possível para uma PEC. Embora exista a iniciativa popular para a apresentação de projetos de lei, esta não se aplica às emendas constitucionais. Assim, pode-se afirmar que a iniciativa de emenda constitucional não é facultada aos cidadãos. Essa é a posição da doutrina majoritária, ainda que haja opiniões respeitáveis em sentido contrário, reconhecendo a iniciativa popular em emendas constitucionais. Os Estados, por meio das Assembleias Legislativas, têm a prerrogativa de apresentar proposta de emenda constitucional. Os Municípios, por sua vez, não possuem esse poder; em outras palavras, os Municípios não têm legitimidade para a iniciativa de emenda constitucional. Aliás, cabe ressaltar que os Municípios não participam em nada do processo legislativo das emendas à Constituição. Para projetos de lei, existe o que se chama de iniciativa privativa ou reservada. Por exemplo, o Presidente da República tem a iniciativa privativa para apresentar projeto de lei sobre regime jurídico dos servidores públicos federais. Para as emendas constitucionais, não há que se falar em iniciativa privativa em razão da matéria. Os legitimados a apresentar proposta de emenda constitucional (art. 60, I, II e III) poderão fazê-lo qualquer que seja o tema. Por último, vale destacar que não há Casa Iniciadora para propostas de emenda constitucional. Nesse sentido, poderão iniciar sua tramitação em qualquer uma das Casas Legislativas. b) Emendas Parlamentares: As emendas parlamentares são proposições legislativas acessórias que alteram, de algum modo, os projetos de lei e até mesmo as emendas constitucionais. Há que se enfatizar, todavia, que existe uma particularidade importante para as emendas parlamentares às propostas de emendas constitucionais. Segundo o art. 60, § 2º, CF/88, a proposta de emenda constitucional será discutida e votada em cada Casa do Congresso Nacional, em dois turnos, considerando-se aprovada se obtiver, em ambos, três quintos dos votos dos respectivos membros. Isso quer dizer que uma emenda constitucional somente será considerada aprovada se as duas Casa 5 SILVA, José Afonso da. Curso de Direito Constitucional Positivo, 35ª edição. Ed. Malheiros, São Paulo, 2012, pp. 64 Prof. Nádia Carolina www.estrategiaconcursos.com.br 8 de 45 DIREITO CONSTITUCIONAL - TRE/RJ Profª Nádia / Prof. Ricardo Vale Legislativas (Câmara dos Deputados e Senado Federal) obtiverem consenso quanto ao seu texto. Suponha, então, que uma proposta de emenda constitucional (PEC) seja aprovada na Câmara dos Deputados. Chegando ao Senado Federal, são apresentadas emendas parlamentares a essa PEC. Como consequência, a PEC terá que retornar à Câmara dos Deputados, para nova votação, em dois turnos. Caso sejam apresentadas novas emendas parlamentares na Câmara dos Deputados, a PEC terá que voltar ao Senado. Vira um verdadeiro “pingue-pongue”! Dessa forma, pode-se concluir que, as emendas parlamentares aprovadas em uma das Casas levam à revisão de todo o texto da PEC pela outra Casa Legislativa (e não somente das emendas por ela aprovadas!). Esse processo ocorre sucessivamente até que a matéria receba integralmente os votos favoráveis de, pelo menos, três quintos (3/5) dos membros de ambas as Casas, em dois turnos de votação. É importante ressaltar, todavia, que já decidiu o STF que o retorno de uma PEC para a outra Casa Legislativa, após sofrer emenda parlamentar, somente será necessário caso seja promovido alteração substancial no texto. Alterações na redação da PEC não implicam em seu retorno à outra Casa Legislativa. Dessa maneira, caso as modificações do texto não sejam substanciais ou não alterem o seu sentido normativo, a proposta de emenda constitucional poderá ser promulgada pelas Mesas da Câmara e do Senado Federal, desde que cumpridas todas as demais formalidades. c) Deliberação: A deliberação, ou votação, é o ato decisório por meio do qual se aprova ou se rejeita as propostas de emenda à Constituição ou os projetos de lei. Trata-se de ato precedido de discussão e estudos, seja perante as comissões parlamentares, ou perante o Plenário de cada uma das Casas Legislativas. No processo de reforma constitucional, exige-se discussão e votação em cada uma das Casas do Congresso Nacional, em dois turnos, devendo a proposta de emenda constitucional ser aprovada, em ambos os turnos, por três quintos dos votos dos respectivos membros. Isso nos demonstra que o processo legislativo das emendas constitucionais é mais dificultoso do que o processo legislativo das demais espécies normativas, o que nos permite classificar a CF/88 como rígida. Ao tratar da fase da deliberação, é importante mencionar a figura da “PEC Paralela”. Conforme já vimos, para que uma proposta de emenda Prof. Nádia Carolina www.estrategiaconcursos.com.br 9 de 45 DIREITO CONSTITUCIONAL - TRE/RJ Profª Nádia / Prof. Ricardo Vale constitucional seja aprovada, deve haver consenso quanto ao texto entre as duas Casas Legislativas. Caso seja apresentada uma emenda parlamentar em uma das Casas Legislativas que promova alteração substancial no texto, a PEC deverá retornar à outra Casa Legislativa, para nova apreciação. Com o passar dos anos, consolidou-se no Congresso Nacional uma prática cujo objetivo é evitar que uma PEC retorne à outra Casa Legislativa: a “PEC- paralela”. Suponha, por exemplo, que a Câmara dos Deputados aprove uma PEC que possui 5 artigos. A PEC segue para o Senado, que decide suprimir 2 desses artigos. Em tese, o novo texto deveria retornar à Câmara dos Deputados, para nova apreciação. Para evitar isso, o Senado divide a PEC em duas: i) parte em que há consenso entre as Casas Legislativas e; ii) parte em que não há consenso. A parte de PEC em que há consenso entre a Câmara dos Deputados e o Senado será promulgada, sem que necessite retornar à Câmara dos Deputados. É claro que a supressão dos artigos não poderá levar à perda do sentido normativo do texto remanescente. O STF tem reconhecido como legítima a prática da “PEC-paralela”. Segundo a Corte Suprema “não precisa ser reapreciada pela Câmara dos Deputados expressão suprimida pelo Senado Federal em texto de projeto que, na redação remanescente, aprovada de ambas as Casas do Congresso, não perdeu sentido normativo”.6 d) Sanção e Veto: A sanção é ato unilateral do Presidente da República, por meio do qual este manifesta sua aquiescência (concordância) com o projeto de lei aprovado pelo Poder Legislativo. O veto, por sua vez, é o ato unilateral do Presidente da República por meio do qual ele manifesta a discordância com o projeto de lei aprovado pelo Poder Legislativo. Diversamente do que acontece no processo legislativo ordinário (elaboração das leis comuns), as propostas de emenda constitucional não se submetem à sanção ou veto do Presidente da República. Uma vez tendo sido aprovadas pelo Poder Legislativo, as propostas de emenda constitucional são diretamente promulgadas pelas Mesas da Câmara dos Deputados e do Senado Federal. Dessa maneira, pode-se concluir que o Presidente da República apenas participará do processo legislativo das emendas constitucionais nos casos em que for dele a iniciativa da proposta de emenda constitucional. 6 ADI 3.367. Rel. Min. Cezar Peluso. Julgamento em 13.04.2005. Prof. Nádia Carolina www.estrategiaconcursos.com.br 10 de 45