Tipos de Estado

CAPÍTULO VII\nCATEGORIAS DE ESTADOS MODERNOS\n\nComo já se referiu, nem todos os Estados são sobernanos. \"Para que um Estado seja soberano - nota Roland Mane (1976) - o poder de querer e o poder de comandar não podem estar subordinados a nenhum outro. Ora, existem certos tipos de Estados que, em determinados domínios, não têm o poder de querer nem o poder de comandar: estão subordinados a outros Estados. São exemplos deste tipo de Estados os Estados Federados, os Estados Protegidos e os Estados Exígous. Por outro lado, existem tipos diferentes de Estados soberanos, os quais podem ser classificados em Estados Federais, Estados Unitaristas Centralizados e Estados Unitaristas Descentralizados.\n\n1. ESTADOS NÃO SOBERANOS E SEMI-SOBERANOS\n\nOs Estados soberanos caracterizam-se por desfrutarem de um poder supremo (sem igual) na ordem interna e de um poder independente (sem superior) na ordem externa. Quer dizer que, no interior do seu território, não admittem que nenhum outro poder se sobreponha ao seu, e que gozam, na comunidade internacional, todos os mesmos direitos: direito de fazer a guerra (jus belli), ou seja, de usar a força para defender o seu território e proteger os seus cidadãos; direito de legação (jus legationis), isto é, o direito de enviar e receber agentes diplomáticos; direito de celebrar tratados internacionais (jus tractum); direito de reclamação internacional, quer dizer, direito de usar internacionalmente certos meios, para defender os seus interesses e fazer valer os seus direitos, tais como os protestos, os pedidos de inquérito, o recurso à arbitragem e à jurisdição internacional.\n\nExistem, no entanto, Estados que não desfrutam de nenhuma destas prerrogativas soberanas de ordem externa e reconhecem um poder superior na sua ordem interna: são Estados não soberanos - os Estados Federados. E Estados que desfrutam de algumas daquelas prerrogativas soberanas externas, mas reconhecem também um poder igual ou superior na sua ordem interna: são Estados semi-soberanos - os Estados protegidos e Estados exígous e os Estados neutralizados.\n\nA) Estados Federados\n\nOs Estados Federados constituem uma única modalidade de Estados não soberanos, já que os Estados membros de uma União Real deixaram há muito de existir. Quando um certo número de coletividades territoriais politicamente organizadas decidem unir-se e aceitam, mediante a adoção de uma Constituição comum, transferir para os órgãos da União as suas prerrogativas soberanas de ordem externa, e reconhecem a estes órgãos competência para decidir sobre alguns domínios da sua ordem interna, tornam-se membros de um Estado Federal. Não perdem a qualidade de Estados, mas não são Estados soberanos, na medida em que as prerrogativas soberanas no domínio das relações externas são transferidas para o Estado federal, e os actos legislativos por eles adotados têm de respeitar a Constituição federal.\n\nOs Estados federados continuam a ser verdadeiros Estados, pois podem elaborar as suas próprias Constituições e fazer leis no domínio da sua competência, e dispõem de meios próprios (funcionalismo, polícia e tribunais) para fazer respeitar as suas leis dentro do território que lhes pertence. Mas não são soberanos: primeiro, porque as suas Constituições têm de respeitar a Constituição federal, segundo, porque os seus actos têm de se subordinar às leis emanadas dos órgãos da Federação e podem ser anulados pelos tribunais federais se forem contrários à Constituição federal ou se incidirem sobre domínios reservados às leis federais; terceiro, porque não podem manter relações internacionais próprias, dado que perdem o direito de legação, o direito de celebrar tratados, o direito de reclamação internacional e o direito de fazer a guerra, a favor do Estado federal.\n\nAs coletividades estaduais [federadas] estão, pois, dependentes de coletividade federal. Compete ainda aos órgãos federais definir os objetivos sociais e políticos de toda a federação e afirmar internacionalmente os interesses e a vontade desta como um todo, e a Federação que constituiu o Estado soberano. B) Estados Protegidos\n\nO Prof. Silva Cunha (1967) definiu o \"protetorado\" como *uma associação de Estados criado por um tratado em que um Estado soberano (Estado protetor) assume a obrigação de proteger outro (Estado protegido ou sob protetorado), recebendo em contrapartida a faculdade de dirigir, completa ou parcialmente, a gestão das relações internacionais do segundo, e em alguns casos mesmo a sua política interna*.\n\nSegundo esta definição, a situação de protetorado resulta de um acordo entre os Estados soberanos, e não determina a perda total da soberania do Estado protegido, que sofre, no entanto, importantes limitações na sua capacidade de agir na esfera internacional e eventualmente na esfera interna.\n\nO Estado protegido mantém a faculdade de se constituir e de legislar, e pode denunciar o acordo que deu origem à situação de proteção. Não perde totalmente a soberania. Não tem que respeitar a Constituição do Estado protetor, mas isso o tratado como este celebrou. E por isso um Estado semi-soberano\n\nA modalidade de Estado protegido passou à história, da qual foram exemplos a Egipto, protegido pela Grã-Bretanha de 1914 a 1936, a Tunísia, Marrocos e os Estados indochineses, protegidos pela França, a Manchúria, protegida pelo Japão.\n\nTodavia, existem numerosos Estados, os chamados \"Estados clienteles\", que mantêm juridicamente a plenitude das suas prerrogativas soberanas, mas que vivem sob a dependência económica e, em muitos casos, militar desta ou daquela grande potência, o que condiciona efectivamente a sua actuação soberana no externo internacional.\n\nC) Estados Exígous\n\nUma modalidade de Estados semi-soberanos que ainda subsiste é constituída pelos chamados \"Estados exígous\". Como refere o Prof. Gonçalves Pereira (1970), os Estados exígous são comunidades políticas que, pela sua diminuta extensão territorial e escassa população, não estão em condições de exercer plenamente a soberania (partir uma jus belli). A Europa Ocidental ainda hoje alberga três destas situações anacrónicas que se mantêm pela força da tradição, por certos privilégios de carácter fiscal ou político: a República de Mónaco e o Liechtenstein e a República de San Marino. A estes acrescenta-se o principado de Andorra, desde 1993. O Estado exigiu, porém, não transfere para o estado limitado todas as suas prerrogativas soberanas. Além daquelas que pode exercer no domínio externo, mantém, no domínio interno, a faculdade de fazer leis de acordo com as regras constitucionais, e de criar os órgãos necessários para a sua execução. É por isso um Estado semi-soberano.\n\nD) Estados Neutralizados\n\nOs Estados neutralizados são aqueles que, por vontade própria e de acordo com a vontade manifestada pelas principais potências internacionais, gozam de um estatuto de neutralidade permanente. Pela aceitação do estatuto de neutralidade permanente, o Estado neutralizado abdica do direito de fazer a guerra, exceto em situação de legítima defesa. Normalmente, é aceita a neutralização do Estado, quando se pretende manter esse Estado fora dos lutas políticas e militares entre grupos de estados da esfera de zonas de paz em períodos de conflito militar generalizado.\n\nA neutralidade não se confunde, no entanto, com a neutralismo, dos países não alinhados; e a neutralidade permanente diferencia-se da neutralidade clássica e da neutralidade colaborante, como adiante veremos.\n\nO neutralismo político dos Estados não-alinhados não se confunde com a neutralidade tradicional. Tradicionalmente, a neutralidade tem sido um instrumento de equilibrar os direitos múltiplos e disposição de possibilidades diplomáticas. Muitos vezez, a neutralidade não pode romper o equilíbrio de seus aliados e suas alianças.\n\nNo plano formal, a neutralidade é um estatuto jurídico que confere aos seus titulares direitos (livre comércio com os beligerantes) e obrigações (abstenção de qualquer ajuda militar aos antagonistas). Esta abstenção em tempo de guerra será difícil se não existir uma imparcialidade face ao conflito de interesses subjacente e manifestação de força militar. E esta imparcialidade não perdura a neutralidade militar em período de guerra a sua ausência de opções diplomáticas em período de paz. Assim, a neutralidade militar forma por colorido diplomático a ausência, ou mesmo o isolamento da cena diplomática internacional.\n\nEstas características da neutralidade reportam-se obviamente a chamada neutralidade permanente, que consiste na eliminação do direito de fazer a guerra (jus belli) para um acordo internacional, salvo em caso de legítima defesa. Todavia, existem outras modalidades de neutralidade: a neutralidade clássica e a neutralidade colaborante. A neutralidade clássica consiste na recusa em participar de uma aliança em um contexto concreto, e o Estado que a pratica é um Estado neutral. A neutralidade colaborante dá respeito a recusa dos Estados em participar militarmente de d outro lado em um conflito armado, embora colaborarem com os beligerantes.\n\nAo contrário da neutralidade permanente, tanto a neutralidade clássica como a neutralidade colaborante não resultarão de um acordo internacional, mas sim da vontade manifesta dos Estados que decidem praticar estas espécies de neutralidade. A determinação da Suécia em não se envolver militarmente no diferendo Leste-Oeste, granjeou-lhe o estatuto de Estado neutral (neutralidade clássica); e a postura de colaboração por Portugal durante a Segunda Guerra Mundial de não se envolver diretamente no conflito, colaborando materialmente com os beligerantes, colocou no suprameno de pais neutral (neutralidade colaborante). Por outro lado, a neutralidade da Suíça, da Áustria, e do Laos, que resulta de acordos internacionais, impede que estes países participem em qualquer conflito armado (salvo em legítima defesa) e que os coloquem na situação de Estados neutralizados.\n\nA neutralidade não pode, pois, confundir-se com o neutralismo. A neutralidade é um conceito militar; é uma recusa, temporária ou permanente, de exercer o direito soberano de fazer a guerra, embora não comporte a abstenção de manter um exercício, para fins defensivos. O neutralismo é um conceito diplomático; e a reverência ao direito à ação diplomática, em tempo de paz, faz o mundo bipartir. Reivindicando-se que se traduz essencialmente:\n\na) no direito de não participar no conflito militar e ideológico entre o leste e o Oeste;\nb) no direito de oferecer uma mediação não solicitada;\nc) no direito de tomar uma posição face ao conteúdo objetivo de uma disputa subsequente ao equilíbrio dos blocos.\n\nAo contrário da neutralidade, o neutralismo não aliena o direito de fazer a guerra. A guerra não é um instrumento abandonado pelos neutralistas: o que entendem é que o conflito leste-Oeste não representa uma divergência de interesses que lhes sejam próprios, exceto na medida em que a decisão desse conflito, pela força, tenha reflexos inevitáveis sobre a sua própria situação. Por isso, os neutralistas não renunciam ao armamento, nem renunciam à guerra para resolverem os seus próprios problemas, mas procuram darem uma situação em que o recurso a essa tradicional e característica faculdade de soberania se desenvolva à margem do conflito leste-Oeste. colaborante. A neutralidade clássica consiste na recusa em participar de uma aliança em um contexto concreto, e o Estado que a pratica é um Estado neutral. A neutralidade colaborante dá respeito à recusa dos Estados em participar militarmente de de forma direta em um conflito armado, embora colaborarem com os beligerantes.\n\nAo contrário da neutralidade permanente, tanto a neutralidade clássica como a neutralidade colaborante não resultarão de um acordo internacional, mas sim da vontade manifesta dos Estados que decidem praticar estas espécies de neutralidade. A determinação da Suécia em não se envolver militarmente no diferendo Leste-Oeste, granjeou-lhe o estatuto de Estado neutral (neutralidade clássica); e a postura de colaboração por Portugal durante a Segunda Guerra Mundial de não se envolver diretamente no conflito, colaborando materialmente com os beligerantes, colocou no suprameno de pais neutral (neutralidade colaborante). Por outro lado, a neutralidade da Suíça, da Áustria, e do Laos, que resulta de acordos internacionais, impede que estes países participem em qualquer conflito armado (salvo em legítima defesa) e que os coloquem na situação de Estados neutralizados.\n\nA neutralidade não pode, pois, confundir-se com o neutralismo. A neutralidade é um conceito militar; é uma recusa, temporária ou permanente, de exercer o direito soberano de fazer a guerra, embora não comporte a abstenção de manter um exercício, para fins defensivos. O neutralismo é um conceito diplomático; e a reverência ao direito à ação diplomática, em tempo de paz, faz o mundo bipartir. Reivindicando-se que se traduz essencialmente:\n\na) no direito de não participar no conflito militar e ideológico entre o leste e o Oeste;\nb) no direito de oferecer uma mediação não solicitada;\nc) no direito de tomar uma posição face ao conteúdo objetivo de uma disputa subsequente ao equilíbrio dos blocos.\n\nAo contrário da neutralidade, o neutralismo não aliena o direito de fazer a guerra. A guerra não é um instrumento abandonado pelos neutralistas: o que entendem é que o conflito leste-Oeste não representa uma divergência de interesses que lhes sejam próprios, exceto na medida em que a decisão desse conflito, pela força, tenha reflexos inevitáveis sobre a sua própria situação. Por isso, os neutralistas não renunciam ao armamento, nem renunciam à guerra para resolverem os seus próprios problemas, mas procuram darem uma situação em que o recurso a essa tradicional e característica faculdade de soberania se desenvolva à margem do conflito leste-Oeste. Em síntese, pode dizer-se que a neutralidade implica a perda da facultade soberano de fazer a guerra; enquanto o neutralismo não acarreta para os Estados a perda do jus belli. Por outro lado, a neutralidade militar, em tempo de guerra, implica uma imparcialidade diplomática, em tempo de paz (os países com estatuto de neutralidade permanente, e que não participam nas conferências diplomáticas e nos trabalhos com as organizações internacionais políticas, ou, se participam, abstêm-se de tomar posição a favor de um ou outro dos blocos); ao passo que o neutralismo, com acção diplomática positiva, requer, no plano militar, o não alinhamento com nenhum dos polos do sistema bipolar flexível. Isto permite-nos concluir que os Estados neutralizados (neutralidade permanente) não gozam da plenitude das prerrogativas soberanas externas, são Estados semi-soberanos; enquanto os Estados neutrais (neutralidade clássica) e os Estados neutralistas (neutralismo político) são Estados soberanos.\n\n2. ESTADOS SOBERANOS\n\nSão Estados soberanos aqueles que, teoricamente, detêm um poder sem igual na ordem interna, nem superior na ordem externa. Têm, por consequência, o poder de querer e de comandar. No entanto, os Estados soberanos podem revestir modalidades diferentes, como o tipo de relações que mantêm com as coletividades territoriais, distinguindo-se, assim, os Estados federais, dos Estados unitários.\n\nA) Estados Federais\n\nA expressão Estado federal significa \"a união de Estados membros num só Estado central que se rege por normas constitucionais comuns a todos os membros\".\nO Estado federal distingue-se do Estado unitário essencialmente porque neste não existem Estados membros; e da confederação de Estados, porque esta é uma associação de Estados soberanos, formada por tratado internacional para fins determinados, conservando os Estados confederados a sua personalidade internacional e a soberania em tudo o que não esteja abrindo ao pacto de confederação: a confederação falha-lhe a qualidade do Estado.\n\nO federalismo tem sido (e continua a ser) largamente preconcebido como meio de evitar conflitos entre países do mesmo continente ou da mesma região do globo. E foi ensaiado em muitos países do mundo como solução normal para a reunião numa potência mais forte que os Estados que dificilmente poderiam sustentar a sua real independência, mas cujos povos não desejam abdicar das tradições, lexis e características nacionais próprias.\n\nExistem, contudo, diferentes formas de federalismo que podem agrupar em dois tipos: federações propriamente ditas ou periférias (EUA, RFA, Suíça e Canadá) e federações imperfeitas ou fictícias (Brasil, Áustria, etc.).\n\nA construção exata de um Estado federal tem gerado grande polêmica entre os teóricos, e decorre a três reflexões distintas: \"a teoria do Estado federal de dois membros\"; \"a teoria do Estado federal de três membros\"; e \"a teoria dos Estados-partes\". Ciência Política\n\nSegundo a teoria do Estado federal de dois elementos, os Estados federados são parte da Federação e estão a ela submetidos. A Federação engloba os Estados federados, o que significa que os seus órgãos estão legitimados para atuar sobre estes. Esta teoria defende a primazia da Federação sobre os Estados federados.\n\nA teoria do Estado federal de três membros defende que os Estados federados formam, juntamente com a Federação, uma República Federal. Esta teoria baseia-se na tese da igualdade de categoria entre a Federação e os Estados federados. Segundo esta teoria, há que distinguir entre os órgãos da Federação e os da República Federal. Visto que a Federação não engloba os Estados federados, os seus órgãos não podem atuar sobre estes. O Presidente Federal e o Tribunal Constitucional Federal não podem ser órgãos da Federação, mas sim da República Federal, a qual compreende tanto a Federação como os Estados federados, podendo, por isso, atuar também sobre estes.\n\nA teoria dos Estados-partes defende que a Federação e os Estados federados são membros de igual categoria de um conjunto que, em si mesmo, carece de qualidade Estatal. Segundo esta teoria, os órgãos da Federação não podem atuar sobre os Estados federados. Aliás, como o conjunto da Federação e dos Estados federados não tem qualidade estatal e, por isso, não possui órgãos próprios, não existem órgãos que possam atuar ao mesmo tempo sobre a Federação e os Estados federados. Categorias de Estados Modernos\n\nAs três teorias, que resultaram em análises diferentes da Lei Fundamental da República Federal da Alemanha, diferenciam-se pela resposta que dão à pergunta sobre se os órgãos de Federação (ou da República Federal) podem atuar também sobre os Estados federados (Länder). Assim, enquanto a teoria do Estado Federal de dois membros se fundamenta na tese de primazia da Federação sobre os Estados federados, as outras duas negam essa primazia. Por outro lado, entre a teoria do Estado Federal de três membros e a teoria dos Estados-partes existe uma diferença fundamental: enquanto a primeira atribui a qualidade de Estado à República Federal, a segunda nega essa qualidade. No fundo, a teoria dos Estados-partes é mais uma teoria da confederação de Estados do que um modelo de Estado federal, já que, segundo ela, a liga dos Estados federados não forma uma entidade estatal que os represente na esfera internacional.\n\nA confederação de Estados é efetivamente uma associação de Estados, criada por um tratado internacional, do qual resulta a instituição de órgãos comuns para a prossecução de determinadas competências, geralmente internacionais. Não se confunde, portanto, com o Estado federal, que não resulta de um tratado, mas de uma constituição, e cujos Estados federados não têm personalidade internacional. A federação de Estados é um Estado, a confederação são simples associações de Estados. Mas a confederação é normalmente uma situação de passagem para o Estado federal: o surgimento dos Estados federais nos Estados Unidos da América, na Alemanha e na Suíça foi precedido de um estado confederativo, de que a Confederação Suíça constitui o exemplo mais comum.\n\nA federação de Estados é, pois, uma entidade estatal soberana, para a qual os Estados federados transferem as suas prerrogativas soberanas de ordem externa e algumas de ordem interna: os órgãos do Estado Federal têm primazia sobre os órgãos dos Estados federados. Destes modo, a teoria que melhor corresponde ao federalismo propriamente dito é a teoria do Estado federal de dois membros.\n\nO grau de intervenção e a primazia dos órgãos do Estado federal sobre os órgãos dos Estados federados varia em função das disposições dos textos constitucionais que criaram as Repúblicas Federais e pelos quais estes se regem.\n\nQuando o Estado federal nasce da união de vários Estados, os poderes que a Constituição delega aos órgãos federais são claramente definidos e pouco numerosos. Os que ficam à disposição dos Estados federados são, ao contrário, indefinidos e em grande número. Portanto, urna vez que toda a federação assim constituída tende para a unificação, os poderes dos Estados federados são progressivamente confiscados pelo Estado federal. Ciência Política\n\nA Constituição dos EUA de 1787 definiu claramente as atribuições do governo federal e declarou que todo o resto pertencia às atribuições dos governos dos Estados federados. Mas a segunda emenda, adoptada em 1791, estipula que os poderes não delegados ao governo federal não recusados expressamente aos Estados federados estão reservados aos Estados ou ao povo respectivamente, o que levou um comentarista a afirmar: \"fórmula ambígua que parece beneficiar os Estados, mas que deve beneficiar o governo federal, ultrapassa os interesses locais e limitados dos Estados federados.\"\n\nA Constituição da República Federal da Alemanha de 23 de Maio de 1949 distingue três competências diferentes: a competência exclusiva da Estado land (Estado federal), a competência concorrente e a competência federal (assuntos externos, cidadania, imigração, serviços aduaneiros, caminhos-de-ferro, correios e telecomunicações, impostos federais). No domínio da competência concorrente, a lei federal tem primazia sobre a lei local. E no que respeita à competência exclusiva, a liberdade de cada land é limitada pelas eventuais consequências de uma lei local sobre os outros lander assim como pela necessidade de uma certa uniformidade na esfera interna.\n\nE a Constituição Federal da Suíça de 29 de Maio de 1874 estipula que \"os cantões são soberanos contanto que a sua soberania não esteja limitada pela Constituição federal, nem também, exercem todos os direitos que não são delegados ao poder federal (art. 3.9). No entanto, a Constituição interdita os cantões de celebrar tratados de interesse comum, garantir a independência e a neutralidade da Suíça, fazer alianças e celebrar tratados com países estrangeiros, requer o exército nacional, estabelecer e organizar anual, etc.\n\nEm suma, apesar de os EUA, a RFA e a Suíça serem Estados federais com características próprias, verifica-se em todos eles a tendência para os órgãos federais concentraram em si cada vez mais poderes.\n\nB) Estados Unitários\n\nO Estado unitário é um Estado simples, em que há um só Poder político para todo o território. Todavia, o poder do Estado pode estar concentrado e centralizado nos órgãos centrais, ou encontrar-se repartido pelos órgãos das colectividades territoriais, a quem são atribuídos poderes e competências relativamente autônomas. No primeiro caso, estamos perante Estados unitários centralizados; no segundo, perante Estados unitários descentralizados.\n\n1. Estados Unitários Centralizados\n\nDiz-se que um Estado é centralizado quando a autonomia das colectividades territoriais é muito reduzida; quer dizer, a maior parte dos actos que lhes dizem respeito, ou são praticados pelos agentes dos órgãos centrais do Estado, ou não podem ser realizados sem o acordo tácito ou expresso destes. É esta situação que se apresenta em França e em Portugal, por exemplo. Embora se haja manifestado uma certa tendência para a descentralização, nos últimos anos, estes países são Estados ainda fortemente centralizados.\n\nNeste tipo de Estados, o regime das collectividades locais está uniformizado.\nA competência das collectividades locais e regiões reduz-se essencialmente à atribuições de ordem administrativa; a tutela e o controlo são exercidos pelos respectivos locais, regionais ou nacionais do poder central sobre as autoridades locais e regionais; e as finanças locais são, em maior ou menor grau, atribuídas pelo poder central através do Orçamento do Estado, e destina-se a pouco mais do que a garantir o funcionamento dos serviços de utilidade pública implantados nas colectividades territoriais.\n\nÉ certo que, nos últimos anos, se pretendem introduzir, nos Estados centralizados, mecanismos que permitam ser uma imagem descentralizada dos órgãos de decisão e do aparelho burocrático do Estado. Institui-se o processo de eleição das autoridades locais, mas não lhes foram atribuídos poderes e competências que os libertassem da tutela de controle, por vezes exagerados, dos agentes do poder central, nem foram adoptados mecanismos financeiros que lhes permitissem exercer eficazmente as suas funções sem depender das finanças gerais do Estado. No fundo, procedeu-se apenas a uma certa desconcentração dos poderes da administração central do Estado\", argumentando-se as atribuições dos representantes locais do poder central, sem contudo reduzir o poder da administração nacional.\n\n2. Estados Unitários Descentralizados\n\nAo contrário do termo \"desconcentração\", que significa uma transferência de competências e atribuições do centro para a periferia, sem diminuir os poderes da administração nacional (é uma delegação de competências aos representantes locais do poder central conferindo-lhes a possibilidade de tomarem certas decisões que eram prerrogativa dos agentes do poder central); a noção de \"descentralização\" implica um aumento dos poderes das autoridades eleitas para os órgãos das colectividades locais e regionais em detrimento das atribuições das autoridades nacionais, e traduz-se numa transferência efectiva de poderes e competências dos órgãos centrais do Estado para os órgãos das colectividades territoriais (regiões, distritos, municípios, freguesias).\nAssim, quando existe, de facto, descentralização, isto é, quando num Estado unitário numerosos actos que respeitam a tal ou tal colectividade territorial são adoptados pelos dirigentes da respectiva colectividade, sem intervenção directa das autoridades centrais, estamos perante um Estado unitário descentralizado.\nO Estado unitário descentralizado caracteriza-se essencialmente pela autonomia administrativa e financeira que concede às collectividades territoriais.