O Papel do Aparato Administrativo no Governo Vargas: Burocracia, Reformas e Controle

BUROCRACIA BRASILEIRA REFORMA ADMINISTRATIVA E ESTADO NOVO O PAPEL DO APARATO ADMINISTRATIVO NO GOVERNO VARGAS EMERSON AFFONSO DA COSTA MOURA RESUMO O papel exercido pelo aparato administrativo através do Departamento Administrativo do Serviço na política do Governo Vargas é o objeto posto em debate a partir da investigação do contexto patrimonialista autoritário e ineficiente que marca a formação e desenvolvimento da burocracia administrativa das propostas de profissionalização e eficiência trazidas pelas reformas administrativas da década de 1930 e 1940 com a contraposição das limitações da importação do modelo weberiano no contexto brasileiro e da análise da criação do DASP no Estado Novo e suas atribuições definindo a função de controle que exerceu de forma direta e através dos Departamentos Estaduais na Administração Pública Brasileira garantindo a política centralizadora e desenvolvimentista do governo PALAVRASCHAVE Administração Pública Reforma Administrativa Burocracia Estado Novo DASP Doutorando em Direito pela Universidade do Estado do Rio de Janeiro UERJ Mestre em Direito Constitucional e Especialista em Direito da Administração Pública pela Universidade Federal Fluminense UFF Professor Contratado de Direito Administrativo dos Cursos da Graduação da UFF e da UFRJ e Palestrante Convidado dos Cursos da Escola de Magistratura do Estado do Rio de Janeiro EMERJ e Escola Superior de Advocacia da Ordem dos Advogados Brasileiros Membro da Comissão de Direito Administrativo do Instituto dos Advogados Brasileiros IAB Advogado no Rio de Janeiro Email emersonacmourayahoocombr REVISTA ESTUDOS INSTITUCIONAIS 2 JOURNAL OF INSTITUTIONAL STUDIES 1 2016 368 Revista Estudos Institucionais Vol 2 1 2016 ABSTRACT The role played by the administrative apparatus through the Department of Administrative Services in the Government policy Vargas is the object put in debate Analyzes the theme from the the investigation of patrimonial authoritarian and inefficient context which marks the formation and development of administrative bureaucracy the tenders of professionalization and efficiency brought by the administrative reforms of the 1930s and 1940s with the contrast of the limitations of the import of the Weberian model in the Brazilian context and analysis of the establishment of the New State DASP and their assignments Search the work demonstrate the control position he held directly and through the State Departments in the Brazilian Public Administration ensuring centralized and developmental policy of the government For this is adopted as the research method of approach structuralism in order to identify the deconstruction of the phenomenon of administrative reforms in the superficial perception the proposed impersonality and efficiency as the best way of achieving the public interest its invariant structure the search for the adequacy of the administrative apparatus and bureaucracy for pursuit of political ends pursued by the Government KEYWORDS Public Administration Administrative Reform Bureaucracy Vargas New State Administrative Department of Public Service BUROCRACIA BRASILEIRA REFORMA ADMINISTRATIVA E ESTADO 2 JOURNAL OF INSTITUTIONAL STUDIES 1 2016 369 Revista Estudos Institucionais Vol 2 1 2016 SUMÁRIO I INTRODUÇÃO 370 II BUROCRACIA BRASILEIRA 371 III REFORMAS ADMINISTRATIVAS NO GOVERNO VARGAS 379 IV A CRIAÇÃO DO DASP E O SEU PAPEL NO GOVERNO VARGAS 387 V CONCLUSÃO 395 VI REFERÊNCIAS 396 TABLE OF CONTENTS I INTRODUCTION 370 II BRAZILIAN BUREAUCRACY 371 III REFORMS IN THE VARGAS ADMINISTRATION 379 IV THE CREATION OF DASP AND ITS ROLE IN THE VARGAS ADMINISTRATION 387 V CONCLUSION 395 VI REFERENCES 396 REVISTA ESTUDOS INSTITUCIONAIS 2 JOURNAL OF INSTITUTIONAL STUDIES 1 2016 370 Revista Estudos Institucionais Vol 2 1 2016 I INTRODUÇÃO Com a ascensão do Governo de Getúlio Vargas no século XX surgem as primeiras reformas administrativas que buscavam superar o modelo oligárquico e patrimonialista que dominavam a Administração Pública Brasileira mediante a tentativa de adoção do modelo burocrático racional de Weber capaz de atribuir maior grau de impessoalidade e eficácia na atuação administrativa Não obstante verificase que com as reformas da década de 1930 e 1940 gerouse um desenho institucional marcado pela centralização administrativa no Governo Federal com a concessão de amplas atribuições concedidas aos seus órgãos em especial o Departamento Administrativo do Serviço que não só não atingiram os fins propostos como denotaram a utilização da elite burocrática como aparato de realização da política do Estado Novo Busca o presente trabalho portanto investigar qual foi o papel exercido pelo aparato administrativo em específico por meio do Departamento Administrativo do Serviço DASP em decorrência das reformas administrativas realizadas durante o Governo Vargas como instrumento da política de centralização controle e desenvolvimento nacional exercida pelo Governo Vargas no Estado Novo De início analisase o contexto de formação das instituições e burocracia administrativa brasileira ainda no Período Colonial de forma a fixar mediante a permanência dos caracteres patrimonialista autoritário e ineficiente no exercício da atividade administrativa bem como a influência perniciosa do poder político no aparato administrativo ainda sob o signo da República aos quais buscaram as reformas administrativas de Vargas elidir Após voltase o estudo às reformas administrativas da década de 1930 e 1940 de forma a verificar se as suas propostas de impessoalidade e eficiência na Administração Pública bem como dos modelos importados dentre os quais da burocraciaracional de Weber foram capazes de gerar a superação daqueles paradigmas e a profissionalização da burocracia ou importaram na formação de uma dualidade na Administração com a manutenção do clientelismo Por fim centrase o trabalho na criação do DASP no Estado Novo bem como nas reformas que importaram na ampliação de suas atribuições e a criação de Departamentos Estaduais vinculados a este de forma a determinar o papel central desenvolvido pela Administração Pública Brasileira por meio deste órgão como instrumento da política centralizadora e desenvolvimentista do governo Para tanto utilizase como método de abordagem da pesquisa o BUROCRACIA BRASILEIRA REFORMA ADMINISTRATIVA E ESTADO 2 JOURNAL OF INSTITUTIONAL STUDIES 1 2016 371 Revista Estudos Institucionais Vol 2 1 2016 estruturalismo de forma a identificar na desconstrução do fenômeno das reformas administrativas sob a percepção superficial da proposta de impessoalidade e eficácia como melhor forma de consecução do interesse público a sua estrutura invariante a busca pela adequação do aparato administrativo e da burocracia para persecução dos fins políticos almejados pelo Governo II BUROCRACIA BRASILEIRA Como cediço a colonização na América com terras tidas primitivas e uma população considerada inaproveitável tinha como objetivo a ocupação com fins comerciais sendo a formação de um corpo de agentes de funcionários e militares e a organização em feitorias destinada apenas a garantir a defesa explorar os recursos naturais e servir de articulação entre as rotas marítimas e os territórios ocupados1 Submetido à Administração Metropolitana o Brasil não correspondia a uma unidade mas parte de um conjunto de colônias províncias ou capitanias como as províncias do reino de Portugal e do Algarve os estabelecimentos da África e do Oriente que integra a monarquia portuguesa e estava sujeita à Administração Geral das Capitanias através do Conselho Ultramarino que entrava no conhecimento dos assuntos coloniais2 Neste sentido a Administração Colonial efetivamente se assenta e se entrosa em apenas uma única noção ampla e geral de monarquia portuguesa que abrange desde o rei enquanto supremo chefe representante de Deus que regula todas as atividades até o último de seus súditos e vassalos que exercem um papel mesmo que modesto no organismo político da monarquia3 O poderio da nobreza se demonstra desde o monopólio dos cargos públicos até a influência nas decisões políticas através dos Conselhos da Coroa na posição privilegiada nas questões penais onde o título de nobre reduzia a pena até todas as portas concedidas à mesma Ao contrário a grande massa da nação a qual não eram concedidos direitos pessoais 1 PRADO JUNIOR Caio Formação do Brasil Contemporâneo colônia São Paulo SP Companhia das Letras 2011 p 20 2 PRADO JUNIOR Caio Formação do Brasil Contemporâneo colônia São Paulo SP Companhia das Letras 2011 p 322 3 PRADO JUNIOR Caio Formação do Brasil Contemporâneo colônia São Paulo SP Companhia das Letras 2011 p 318 REVISTA ESTUDOS INSTITUCIONAIS 2 JOURNAL OF INSTITUTIONAL STUDIES 1 2016 372 Revista Estudos Institucionais Vol 2 1 2016 nunca teve peso em questões importantes da Administração Colonial4 O processo de colonização Europeia foi mais intenso no Brasil do que em qualquer parte da América em um modelo aristocrático patriarcal e escravocrata onde tudo se deixou à iniciativa particular os gastos de instalação os encargos de defesa e os privilégios de mandos sobre a Colônia foram deixados ao português que fezse aqui senhor de terras mais vastas dono de homens mais numerosos que qualquer outro colonizador da América5 Isso se torna claro na adoção do modelo de organização administrativa de sistema de capitanias que dividia o território em grandes faixas de terra doadas de forma individual intransferível e transmissível por herança a membros da nobreza de Portugal com fins de colonização evitando as ameaças externas e exploração permitindo a apropriação das riquezas naturais aos quais eram atribuídas além das terras competências tipicamente estatais Enquanto concessões do poder público a particulares as capitais importavam nas significativas atribuições governamentais que eram delegadas ao donatário como as de natureza judiciária aplicação da justiça civil e criminal inclusive com a imposição de pena de morte fiscal arrecadação de tributos devido à Coroa e administrativas fundação de vilas nomeação de funcionários e distribuição de terras entre colonos6 Ademais os CapitãesDonatários gozavam de privilégios econômicos como o direito de explorar as minas ressalvado o quinto real o aproveitamento do paubrasil dentro do país a liberdade de exportação para o reino exceto de escravos que eram restritos a certos números direitos preferenciais que os protegiam da concorrência estrangeira entrada livre de mantimentos e qualquer munição de guerra e liberdade de comunicação entre as capitanias7 Note portanto que a organização dada à atividade administrativa no Brasil Colônia é marcada pela confusão entre público e privado na figura do nobre que exercia o papel de colono e a função de exploração 4 ABREU João Capistrano de Capítulos de História Colonial 15001800 Brasília DF Conselho Editorial do Senado Federal 1998 p 27 5 FREYRE Gilberto Casagrande senzala formação da família brasileira sob o regime da economia patriarcal 48ª ed Recife PE Fundação Gilberto Freyre 2003 p 158159187 6 WEHLING Arno WEHLING Maria José C de M Formação do Brasil Colonial Rio de Janeiro RJ Editora Nova Fronteira 1994 p 67 7 ABREU João Capistrano de Capítulos de História Colonial 15001800 Brasília DF Conselho Editorial do Senado Federal 1998 p 49 BUROCRACIA BRASILEIRA REFORMA ADMINISTRATIVA E ESTADO 2 JOURNAL OF INSTITUTIONAL STUDIES 1 2016 373 Revista Estudos Institucionais Vol 2 1 2016 econômica e de governador que exercia atribuições sobre a colônia administrando as mesmas terras como fazenda e província usando ora privilégios de comerciante e ora competências públicas Esse sistema adotado no Brasil Colônia de um feudalismo renascido na América onde o senhor de latifúndios e de escravos se incorpora a uma categoria social a aristocracia ou nobreza de ordem rural resultou em um trânsito entre os estados em estratificação ascendente da riqueza à aristocracia e da aristocracia ao poder político que fixava nas casas senhoriais a autoridade política anuladas as mãos do rei pela distância8 As relações entre os capitãesgovernadores e a Coroa eram de cunho capitalista e caráter patrimonial sendo o donatário caracterizado pela natureza dupla de fazendeiro e autoridade cujos colonos copiavam seu modelo obedecendo não ao impulso de povoar e colonizar mas de usar e esgotar a terra arrecadando riqueza e garantindo o retorno à Portugal para a vida opulenta da corte nas glórias de mandar e se fazer respeitado9 O modelo inicial de organização administrativa da Colônia era marcado portanto por uma ausência completa de um sistema regular e complicado de Administração com a inexistência de qualquer regulamentação vexatória que impedisse a liberdade de ação dos colonizadores que criou as condições favoráveis para o desenvolvimento agrícola e para a expansão econômica10 Após como permanece produtivo o negócio para a Coroa renovase a autoridade agora real com a centralização administrativa e com a absorção da autoridade dos capitães donatários na figura do governadorgeral que reduzia o espaço econômico ao espaço administrativo mantendo o caranguejo agarrado à praia e garantindo que a colonização estava ao alcance do controle e repressão da metrópole11 Assim substituise o mecanismo de uma Administração Colonial frouxa deixando à vontade as colônias e o poder ao donatário pela criação do GovernoGeral assegurando a união das capitanias 8 FAORO Raymundo Os Donos do Poder a formação do patronato político brasileiro São Paulo SP Editora Globo 2001 p 155 9 FAORO Raymundo Os Donos do Poder a formação do patronato político brasileiro São Paulo SP Editora Globo 2001 p 158166167 10 BEAULIEULEROY De La Colonisation Chez Le Peuples Modernes Paris Guillaumin Et Cie Libraires 1882 p 54 11 FAORO Raymundo Os Donos do Poder a formação do patronato político brasileiro São Paulo SP Editora Globo 2001 p 158167170 REVISTA ESTUDOS INSTITUCIONAIS 2 JOURNAL OF INSTITUTIONAL STUDIES 1 2016 374 Revista Estudos Institucionais Vol 2 1 2016 conservandoas sobre o domínio da metrópole impedindo que a consciência nacional sobrepujasse à regional o que fatalmente ocorria resultado da absoluta igualdade de tratamento e de regime administrativo12 O aparelho políticoadministrativo na Colônia tinha o objetivo de extração da riqueza e produção que repetiram as estruturas da nações ibéricas o Estado como órgão de opressão com seus privilégios e exércitos de servidores e uma máquina administrativa reduzida ao fisco e defesa que nada fizeram para aperfeiçoar os serviços públicos e cujas poucas tentativas foram inúteis diante do parasitismo13 Enquanto organismo à parte da Colônia com interesses particulares e até radicalmente opostos aos interesses das novas sociedades as autoridades representam o poder alheio independente e que domina a nacionalidade nascente fazendo valer por meio de suas prerrogativas a imposição da vontade absoluta e soberana do governo garantindo a realização dos interesses da metrópole sobre os da Colônia14 Os órgãos políticoadministrativos do Brasil eram as instituições arcaicas da península adaptadas ao parasitismo sobre as colônias o Estado apenas atua para cobrar e coagir e punir aqueles que se neguem a pagar ao governo centralizador absolutista monopolizador A justiça aparece para condenar os que se rebelam contra o Estado ou contra os parasitas criados e patrocinados por ele15 O Estado portanto na Colônia não atua em benefício da população As atividades o fisco a defesa a justiça e administração colonial são ligadas à geração de riqueza para a Metrópole e manutenção da ordem para garantila Além desta não há mais nada nem polícia nem higiene nem proteção ao fraco nem garantias nem escolas nem obras de interesse público nada que represente a ação dos poderes públicos em 12 FREYRE Gilberto Casagrande senzala formação da família brasileira sob o regime da economia patriarcal 48ª ed Recife PE Fundação Gilberto Freyre 2003 p 92 13 BOMFIM Manoel A América Latina males de origem Rio de Janeiro RJ Centro Edelstein de Pesquisas Sociais 2008 p 100101 14 BOMFIM Manoel A América Latina males de origem Rio de Janeiro RJ Centro Edelstein de Pesquisas Sociais 2008 p 143144 15 BOMFIM Manoel A América Latina males de origem Rio de Janeiro RJ Centro Edelstein de Pesquisas Sociais 2008 p 101102 BUROCRACIA BRASILEIRA REFORMA ADMINISTRATIVA E ESTADO 2 JOURNAL OF INSTITUTIONAL STUDIES 1 2016 375 Revista Estudos Institucionais Vol 2 1 2016 prol da sociedade16 Por esta razão negligenciada pela Coroa que via na Administração Colonial apenas o objetivo fiscal os atos de administração ou de administradores salvo exceções voltavamse meramente à percepção de tributos de forma que a mercantilização brutal dos objetivos da colônia contaminará a todos e o construtivo da Administração é relegado para um segundo plano17 As atividades administrativas essenciais eram executadas de forma lamentável Administração da Justiça era cara morosa e complicada a segurança pública precária as finanças públicas em déficit pela falta de arrecadação adequada e crescimento das despesas a instrução pública reduzida aos centros e ministrado pelas ordens religiosas os serviços de higiene e saúde pública não existiam nas principais cidades 18 A imoralidade e a corrupção dominavam a Administração Pública os cargos públicos eram obtidos e vendidos como a mais vulgar mercadoria e para agravar com métodos aceitos e reconhecidos e o peculato o suborno e todas as demais formas de corrupção administrativa eram práticas gerais e universalizadas que já passaram para a essência da Administração Colonial 19 Embora haja a separação entre Administração Pública da Casa Real com a realização de tarefas públicas a distinção entre elas é tênue pois é a Corte que se transforma em funcionário ou soldado em um processo de nobilitação que abrange o letrado e o homem de armas ocupando cargos que num sistema patrimonial é mais um negócio a explorar um pequeno reino a ordenhar uma miga a aproveitar20 À luz ainda do absolutismo se infundia um caráter despótico a impessoalidade nas relações entre autoridade e súdito a existência de competências limitadas e controle hierárquico é obra do futuro do distante e incerto futuro O sistema é aberto ao acesso pelo rei apenas aos poderosos em um modelo onde manda quem pode e obedece quem tem juízo sem que haja fortaleza dos direitos individuais armados 16 BOMFIM Manoel A América Latina males de origem Rio de Janeiro RJ Centro Edelstein de Pesquisas Sociais 2008 p 102 17 PRADO JUNIOR Caio Formação do Brasil Contemporâneo colônia São Paulo SP Companhia das Letras 2011 p 358 18 PRADO JUNIOR Caio Formação do Brasil Contemporâneo colônia São Paulo SP Companhia das Letras 2011 p 355 19 PRADO JUNIOR Caio Formação do Brasil Contemporâneo colônia São Paulo SP Companhia das Letras 2011 p 356357 20 FAORO Raymundo Os Donos do Poder a formação do patronato político brasileiro São Paulo SP Editora Globo 2001 p 199 REVISTA ESTUDOS INSTITUCIONAIS 2 JOURNAL OF INSTITUTIONAL STUDIES 1 2016 376 Revista Estudos Institucionais Vol 2 1 2016 contra o despotismo e o arbítrio21 Dessa relação entre aristocracia rural e burocracia estatal entre detentores do poder econômico que exercem sobre os subalternos e de titulares do poder público que exercem sobre os colonos a rigor as mesmas pessoas notase que o exercício da função pública acaba antes se vinculando com a noção de autoridade do que de competência de prerrogativas do que de deveres de satisfação dos interesses privados do que da coletividade em geral A função pública tornase instrumento regalista da classe dominante que forma um patriciado administrativo que congrega reúne e domina a economia O cargo público é título que confere ao seu portador uma autoridade ou marca de nobreza pois concedido apenas ao homem tido como de limpo sangue ou de boa linhagem conforme aduz as Ordenações Filipinas ou os homens bons nas câmaras22 De tal modo o quadro administrativo era formado por uma minoria que comandava disciplinava e controlava a vida econômica e social mantendose e se articulando sobre uma estrutura de classe que ao mesmo tempo que influenciava o estamento deste recebia o influxo político configurador sendo seu patrimonialismo haurido da seiva da conjectura econômica da expansão comercial de Portugal23 O patriciado burocrático era a cúpula que presidia e regia a vida colonial a burocracia civil com seus funcionários governamentais e exatores a militar com seus corpos de defesa e de repressão e a eclesiástica regulando os negócios terrenos Junto com o setor empresarial e mercantil formou a elite dominante da colônia que atuou como agente de sua própria prosperidade e reitora do processo de formação do povo brasileiro24 Em um ambiente marcado pela família patriarcal os detentores de posições públicas de responsabilidade não conseguiam compreender a distância fundamental entre os domínios do privado e do público como a gestão representava assunto de interesse particular as funções os empregos e os benefícios eram usados para interesses pessoais do 21 FAORO Raymundo Os Donos do Poder a formação do patronato político brasileiro São Paulo SP Editora Globo 2001 p 200 22 FAORO Raymundo Os Donos do Poder a formação do patronato político brasileiro São Paulo SP Editora Globo 2001 p 203205 23 FAORO Raymundo Os Donos do Poder a formação do patronato político brasileiro São Paulo SP Editora Globo 2001 p 242 24 RIBEIRO Darcy O Povo Brasileiro A Formação e o Sentido do Brasil São Paulo SP Companhia das Letras 1995 p 178 BUROCRACIA BRASILEIRA REFORMA ADMINISTRATIVA E ESTADO 2 JOURNAL OF INSTITUTIONAL STUDIES 1 2016 377 Revista Estudos Institucionais Vol 2 1 2016 funcionário e não nos interesses dos cidadãos25 O regime administrativo brasileiro se estrutura portanto ainda na Colônia a partir de um modelo patrimonialista autoritário e ineficiente da Administração Pública sendo marcada a ação administrativa ante pela satisfação dos interesses econômicos da Coroa e privados da burocracia aristocrática do que pela prossecução das necessidades coletivas da sociedade colonial emergente26 Sob um prisma a dominação patrimonial se exterioriza na inexistência de igualdade jurídica e de garantias institucionais contra o arbítrio Há uma dependência do indivíduo ao poder da autoridade exercida pelo soberano e seu quadro administrativo que controla diretamente os recursos econômicos e militares em uma indissociação entre o patrimônio público e privado27 De outro a autocracia autoritária do poder central e do quadro administrativo que comanda a economia as forças militares e o aparelho burocrático condiciona ao seu comando os indivíduos mantado pelo dever de lealdade ao soberano Neste contexto impõese à sociedade uma orientação de cima e do alto obedecendo o comando do poder não é a sociedade que dita ao poder público a política mas a política que dita as suas condutas 28 Por fim a ineficiência se exterioriza na falta de organização e presteza do funcionamento da Administração adoção de processos autoritários como o recrutamento e a cobrança de tributos a confusão entre competências dos agentes o excesso de burocracia dos órgãos centrais com funcionalismo inútil e a centralização administrativa na Coroa torna monstruosa emperrada e ineficiente a máquina burocrática que é a administração colonial29 25 HOLANDA Sérgio Buarque de Raízes do Brasil 17ª ed Rio de Janeiro RJ J Olympio Editora 1984 p 145146 26 Sobre a evolução do regime administrativo brasileiro vide MOURA Emerson Affonso da Costa Um Fundamento do Regime Administrativo O Princípio da Persecução do Interesse Público Dissertação Mestrado em Direito Constitucional Programa de PósGraduação em Direito Constitucional Universidade Federal Fluminense Niterói 2014 27 FAORO Raymundo A Aventura Liberal numa Ordem Patrimonialista Revista USP No 17 1993 28 FAORO Raymundo A Aventura Liberal numa Ordem Patrimonialista Revista USP No 17 1993 p 17 29 PRADO JUNIOR Caio Formação do Brasil Contemporâneo colônia São Paulo SP Companhia das Letras 2011 p 353354 REVISTA ESTUDOS INSTITUCIONAIS 2 JOURNAL OF INSTITUTIONAL STUDIES 1 2016 378 Revista Estudos Institucionais Vol 2 1 2016 Não se ignora as reformas trazidas pelos Administradores no Brasil Colônia dentre as quais se destaca a Administração de Pombal com seu despotismo esclarecido Na Administração da Justiça a chamada lei da boa razão que trazia critérios objetivos para extração de regras de direito para preencher omissões nas leis vigentes gerou mais do que mera reforma na burocracia mas a manifestação de uma nova perspectiva racionalista30 No âmbito da Administração propriamente dita foram contribuições de Pombal a transferência do centro administrativo para o Rio de Janeiro enquanto centro do país a consolidação da organização administrativa centralizada com a extinção das capitanias hereditárias distribuição de suas atribuições entre auxiliares mediante instruções e normas criação e transformação de comarcas e vilas regulação do comércio dentre outras31 O objetivo da reforma contudo foi beneficiar a Metrópole e as elites locais a aplicação da legislação na Colônia não buscava garantir os serviços mais elementares à população Ao revés em uma Administração de cunho feudal e patrimonialista havia o Direito da elite agrária que não correspondia ao Direito da maior parte da população e existia apenas para proteger os interesses do governo real e manter o poder dos fazendeiros32 A Administração de Pombal demarca apenas a mudança do patrimonialismo tradicional originário e patriarcal com o estereótipo do cargo como título de nobreza para o estamental com a racionalização dos negócios públicos separação conceitual e jurídica do patrimônio público do doméstico assumindo a camada dirigente um caráter burocrático permitindo que o Estado absolutista se preparar mais para tutelar a economia33 A tentativa de formação de uma burocracia profissionalizada alheia às pressões e às influências ignorou um aspecto típico da estrutura institucional no Brasil a interpenetração entre a burocracia e as relações 30 SALDANHA Nelson Nogueira História das Idéias Políticas no Brasil Brasília DF Senado Federal 2001 p 58 31 VIANNA Hélio História do Brasil Período Colonial Monarquia e República 12ª ed São Paulo SP Editora da Universidade de São Paulo 1975 p 307310 32 WOLKMER Antônio Carlos História do Direito no Brasil 3ª ed Rio de Janeiro RJ Forense 2003 p 48 33 AVELLAR Hélio de Alcântara História Administrativa do Brasil Vol 5 Rio de Janeiro RJ DASP 1970 p 98 BUROCRACIA BRASILEIRA REFORMA ADMINISTRATIVA E ESTADO 2 JOURNAL OF INSTITUTIONAL STUDIES 1 2016 379 Revista Estudos Institucionais Vol 2 1 2016 sociais de parentesco amizade apadrinhamento e suborno34 de modo que as estruturas absolutistas na Administração Pública não se emancipam sequer com a independência política do Brasil permanecendo a mesma máquina administrativa com os mesmos processos privilégios e parasitas costumes e a freguesia financeira35 Isto porque o patrimonialismo permanece atuante por debaixo encoberto por uma ordem burocráticaracional na Administração Pública e se desenvolvendo no quadro administrativo como resquício do caráter político assumido pela economia colonial A independência marca a adoção da máscara do capitalismo liberal que falseia a herança do patrimonialismo português que permanece nas instituições político administrativas36 Neste tocante já sob a égide do Brasil República esse é o contexto que encontra o Governo Vargas uma Administração Pública marcada pela ineficiência pelo patrimonialismo e pelo autoritarismo que denotará sua preocupação com as questões do funcionalismo e importará na realização de reformas que busquem trazer maior economia e eficiência no serviço público e profissionalização e impessoalidade na função administrativa III REFORMAS ADMINISTRATIVAS NO GOVERNO VARGAS Inicia a Administração Pública Brasileira já sob o regime da República no século XX com o mesmo modelo oligárquico e patrimonialista marcado pelo predomínio da corrupção do nepotismo e da ineficiência na gestão estatal em uma economia com baixo grau de competitividade e concentração da função pública em uma sociedade ainda eminentemente aristocrática37 34 SCHWARTZ Stuart B Burocracia e sociedade no Brasil colonial São Paulo SP Editora Perspectiva 1979 p 251 35 BOMFIM Manoel A América Latina males de origem Rio de Janeiro RJ Centro Edelstein de Pesquisas Sociais 2008 p 179 36 FAORO Raymundo A Aventura Op cit p 17 37 Assim como no Brasil Império no primeiro período da República enquanto os senhores de Terra e os grandes comerciantes se ocupavam da economia ao Estamento burocrático ligado por laços de família ao patriarcado rural cabia dominar com relativa autonomia o Estado e a Política BRESSERPEREIRA Luiz Carlos Do Estado Patrimonial ao Gerencial In Afrânio Garcia Ignacy Sachs Jorge Wilheim Paulo Sérgio de MS Pinheiro Orgs Brasil Um Século de Transformações São Paulo SP Cia das Letras 2001 p 222 REVISTA ESTUDOS INSTITUCIONAIS 2 JOURNAL OF INSTITUTIONAL STUDIES 1 2016 380 Revista Estudos Institucionais Vol 2 1 2016 Nas instituições administrativas a burocracia estamental formada por agentes selecionados por critérios de confiança pessoal permanece exercendo o munus publico finalisticamente direcionado aos seus interesses privados e não da coletividade de forma autoritária e desvinculada de qualquer preocupação com a prestação eficiente dos serviços públicos38 Não obstante a ascensão do governo de Getúlio Vargas e a aceleração do processo de industrialização na década de 30 importará na tentativa de uma mudança deste modelo para um padrão burocrático denotado pelo formalismo exacerbado a hierarquia e o controle rígido dos processos buscando imprimir impessoalidade e eficácia na atuação administrativa A preocupação com o problema do funcionalismo já era observado ainda na plataforma política de 1930 onde explicitou a necessidade de economicidade com redução de cargos eficiência mediante atribuição de garantias aos agentes que permitiria exigir maior rendimento das atividades e de impessoalidade com a criação de critérios na seleção e promoção dos agentes algo que permeia também o discurso de posse de Getúlio Vargas39 Neste tocante as primeiras reformas buscando maior economia e eficiência da Administração foram decretos autorizando o ministro da Fazenda a delegar atribuições a diretores e chefes de serviço da Administração Fazendária a fim de reduzir o expediente40 e a organização de uma Comissão Especial no Ministério da Fazenda para estabelecer padrões oficiais a serem adotados nos fornecimentos de materiais necessários a execução do serviço41 Ademais instituiu Comissão legislativa para reforma da legislação vigente inclusive os problemas da Administração42 dentre inúmeros atos legislativos expedidos entre 1930 e 1934 que ordenaram a organização e reorganização de repartições criação e extinção de órgãos e cargos transferência de órgãos para outros ministérios e providências 38 HOLANDA Sérgio Buarque de Raízes do Brasil 17ª ed Rio de Janeiro RJ J Olympio Editora 1984 p 105107 39 WAHRLICH Beatriz M de Souza Reforma Administrativa na Era Vargas Rio de Janeiro RJ Instituto de DocumentaçãoEditora da FGV 1983 p 37 40 BRASIL Decreto nº 19505 de 17 de Dezembro de 1930 41 BRASIL Decreto nº 19512 de 20 de Dezembro de 1930 42 BRASIL Decreto nº 19459 de 06 de Dezembro de 1930 BUROCRACIA BRASILEIRA REFORMA ADMINISTRATIVA E ESTADO 2 JOURNAL OF INSTITUTIONAL STUDIES 1 2016 381 Revista Estudos Institucionais Vol 2 1 2016 análogas que marcaram a diretiva de reforma administrativa43 Após a promulgação da Constituição de 1934 marcada pela ampliação da disciplina da Administração Pública em relação às cartas anteriores44 surgem reformas administrativas inicialmente concentradas na Administração de Pessoal como a aprovação do primeiro plano federal de classificação de cargos que institucionalizou o sistema do mérito incorporado na próxima carta de 193745 Adotando a lei como princípio geral a formação de carreiras reorganizava os quadros e carreiras do funcionalismo civil federal determinava a criação de Comissões de Eficiência e buscava superar a diversidade de vencimentos para cargos de igual categoria com a definição de padrões legais de vencimento para os funcionários públicos além de definir regras de promoção e transferência dentre outros46 Criou também o Conselho Federal do Serviço Público responsável pela implantação do sistema de mérito com concursos para ingresso na carreira dotados de imparcialidade e objetividade do julgamento mediante desidentificação das provas e uso de provas objetivas de múltipla escolha o regulamento de promoções com estabelecimento de sistemas de coeficientes numéricos 47 Foi responsável ainda pelos estudos preliminares para elaboração do Estatuto dos funcionários a revisão das tabelas orçamentárias proposta pelos ministérios a classificação por ordem de antiguidade conforme a referida lei a instituição do serviço de pessoal apuração de funcionários que ocupavam interinamente os cargos públicos e orientação para adoção de medidas relatório sobre a criação do Instituto Nacional de Previdência 43 WAHRLICH Beatriz M de Souza Reforma Administrativa na Era Vargas Rio de Janeiro RJ Instituto de DocumentaçãoEditora da FGV 1983 p 131136 44 Enquanto a Constituição do Império de 1824 nada dispunha e a Constituição de 1891 apenas continua duas normas acerca sobre a Administração Pública com a Constituição de 1934 se ensaiou ainda que de forma tímida uma tendência centralizadora e ampliativa da matéria administrativa incluindo com a presença de um título dedicado aos agentes públicos MOREIRA NETO Diogo de Figueiredo Apontamentos sobre a Reforma Administrativa Emenda Constitucional nº 19 de 4 de junho de 1998 Rio de Janeiro RJ Renovar 1999 p 11 45 BRASIL Constituição de 1936 Artigo 67 46 BRASIL Lei nº 284 de 28 de Outubro de 1936 47 WAHRLICH Beatriz M de Souza Reforma Administrativa na Era Vargas Rio de Janeiro RJ Instituto de DocumentaçãoEditora da FGV 1983 p 131136 REVISTA ESTUDOS INSTITUCIONAIS 2 JOURNAL OF INSTITUTIONAL STUDIES 1 2016 382 Revista Estudos Institucionais Vol 2 1 2016 dentre outros48 Houve no mesmo período a criação da Comissão Central de Compras que buscou centralizar as compras e os fornecimentos de artigos destinados à execução dos serviços federais49 bem como a Comissão Permanente de Padronização criada para ser responsável pelo estudo e fixação dos padrões a ser obedecido por todo material de escritório que tenha sido adquirido para uso das repartições ou serviços federais50 Foram realizadas ainda reformas em distintos órgãos da Administração como no Ministério da Educação e da Saúde51 que correspondiam além de uma reforma propriamente dita a um plano geral de ação governamental na educação e saúde pública tendo culminado na promulgação da lei que organizou a Universidade do Brasil52 e na criação de um órgão complementar a Seção de Segurança Nacional do respectivo Ministério53 Note que tal órgão de Segurança Nacional que também foi instituído em cada um dos ministérios54 tinha como atribuição determinar as medidas que deveriam ser adotadas pelos respectivos ministérios para cooperar com a Segurança Nacional além de coordenar as atividades das instituições públicas ou particulares relativas para fim de serem convenientemente utilizadas tendo em vista aquele objetivo De igual forma foram realizadas reformas nos órgãos integrantes da Presidência da República ou diretamente a eles subordinados como o Conselho de Defesa Nacional55 o Ministério do Trabalho Indústria e Comércio da Agricultura da Viação e Obras Públicas dentre outros que demonstram a preocupação do Governo Vargas com a reforma do aparato administrativo de forma a garantir o programa político social No ciclo de reformas administrativas observadas pelo Governo Vargas entre a década de 1930 e 1940 é clara a adoção do modelo prescrito das teorias administrativas tanto da experiência europeia quanto da americana com uma reforma modernizadora que tentava 48 WAHRLICH Beatriz M de Souza Reforma Administrativa na Era Vargas Rio de Janeiro RJ Instituto de DocumentaçãoEditora da FGV 1983 p 137150 49 BRASIL Decreto nº 19587 de 14 de Janeiro de 1931 50 BRASIL Decreto nº 562 de 31 de Dezembro de 1935 51 BRASIL Lei nº 378 de 13 de Janeiro de 1937 52 BRASIL Lei nº 452 de 5 de Julho de 1937 53 BRASIL Decreto nº 2036 de 11 de Outubro de 1937 54 BRASIL Decreto nº 23873 de 15 de Fevereiro de 1934 Artigo 3º 55 BRASIL Decreto nº 23873 de 15 de Fevereiro de 1934 BUROCRACIA BRASILEIRA REFORMA ADMINISTRATIVA E ESTADO 2 JOURNAL OF INSTITUTIONAL STUDIES 1 2016 383 Revista Estudos Institucionais Vol 2 1 2016 trazer paradigmas criados pelos modelos taylorista fayoliano e weberiano nas atividades exercidas pela Administração Pública em geral56 Demonstrase a busca por soluções na melhoria por exemplo do serviço público no modelo comparado com a Missão de Estudos no Estrangeiro57 onde o Governo promoveu o intercâmbio de técnicos e funcionários administrativos federais brasileiros para aperfeiçoamento no exterior principalmente para universidades estrangeiras e de forma majoritária para instituições nos Estados Unidos da América58 Tal concepção partese da premissa que o agente público em ação não mais agiria como ser individual e o resultado de suas atividades seria transmutado de si e imputado ao ente coletivo como se de alguma forma se desprendesse da ação volitiva individual e corporificase a instituição como se essa tivesse vida e realizasse suas próprias escolhas em direção ao bemestar da população59 Porém tal compreensão baseiase em um modelo de racionalização burocrática do Estado oriunda de uma dominação racionallegal que não é típica de toda organização estatal mas resultado de um processo histórico de certo tipo de Direito e de dada forma estatal o Estado Moderno da Europa Continental marcados por uma burocratização administrativa com alto grau de especialização racionalidade e objetividade60 Algo que se distancia da trajetória da América latina cujo traço comum é o surgimento de Estados Corporativistas Legalistas e Centralizados marcados pela personalização do poder no âmbito local com tendência a prossecução dos interesses pessoais parentes amigos e clientes do que o conceito de bem comum sendo a evolução administrativa caracterizada por estar imersa em círculos viciosos de 56 WAHRLICH Beatriz M de Souza Reforma Administrativa Federal Brasileira Passado e Presente Revista de Administração Pública Vol 8 2 1974 57 BRASIL DecretoLei nº 776 de 7 de Outubro de 1938 58 RABELO Fernanda Lima O DASP e o combate à ineficiência nos serviços públicos a atuação de uma elite técnica na formação do funcionalismo público no Estado Novo 19371945 Revista Brasileira de História Ciências Sociais Vol 3 6 2011 p 135 59 ALVIM Joaquim Leonel de Rezende NUNES Tiago de García O jeitinho brasileiro o homem cordial e a impessoalidade administrativa encontros e desencontros na navegação da máquina pública brasileira Anais do II seminário dos Estudantes de Pósgraduação em Ciências Sociais do RJ Rio de Janeiro RJ Editora ANPG 2012 p 17 60 WEBER Max O Que é Burocracia Brasília DF Conselho Federal de Administração sa p 293239 REVISTA ESTUDOS INSTITUCIONAIS 2 JOURNAL OF INSTITUTIONAL STUDIES 1 2016 384 Revista Estudos Institucionais Vol 2 1 2016 autoritarismo61 Por esta razão observase uma incongruência entre a teoria e a práxis do Direito Administrativo nesses países uma vez que apesar da consagração dos princípios democráticos básicos e das garantias processuais do administrado em face do Estado há um déficit normativo e falta de cumprimento das normas existentes com falta de leis adequadas agentes capacitados para sua aplicação corrupção e falta de participação e controle social62 Exemplo disto foi o sistema adotado pela lei de classificação de cargos de chefia em comissão conduziu a uma generalização e adoção indiscriminada do provimento dos cargos de direção gerando males como a seleção por critérios não vinculados à qualidade do desempenho ensejou o comodismo estimulou a transigência e permitiu a manutenção de ocupantes temerosos por questão de prestígio ou financeira que não desejam perder tais cargos63 As disfunções desse modelo foram observáveis na burocracia federal brasileira já na década de 1940 pela concentração nos aspectos formais da organização negligenciando o estudo dos processos de modificação por padrões informais a preocupação dominante com a racionalidade e eficiência dos meios e não com a plena realização dos fins a insuficiência de flexibilidade para reagir às transformações situacionais e na deformação profissional64 A tentativa de adoção do modelo burocrático na década de 1930 e 40 buscandose um processo de racionalização da atividade administrativa não foi capaz de superar o patrimonialismo contra o qual a Administração Pública burocrática se instalara que embora em processo de transformação mantinha ainda sua própria força no quadro político brasileiro O coronelismo dava lugar ao clientelismo e ao fisiologismo65 61 MENDEZ José Luiz Estudio Introductorio In B Guy Peters La Política de La Burocracia Trad Eduardo L Suárez Galindo México Fondo de cultura económica 1999 p 15 62 BERNHARD Regina El Derecho Administrativo en Países de América del Sur Coincide la teoria con la realidad Comparación y evaluación de diferentes sistemas Anuario de Derecho Constitucional LatinoAmericano Año 14 2008 63 WAHRLICH Beatriz M de Souza Reforma Administrativa na Era Vargas Rio de Janeiro RJ Instituto de DocumentaçãoEditora da FGV 1983 p 108109 64 WAHRLICH Beatriz M de Souza Reforma Administrativa na Era Vargas Rio de Janeiro RJ Instituto de DocumentaçãoEditora da FGV 1983 p 296 65 BRESSERPEREIRA Luiz Carlos Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado Brasília DF Câmara da Reforma do Estado 1995 p 19 BUROCRACIA BRASILEIRA REFORMA ADMINISTRATIVA E ESTADO 2 JOURNAL OF INSTITUTIONAL STUDIES 1 2016 385 Revista Estudos Institucionais Vol 2 1 2016 Ademais encontrou limite a cultura da Administração Pública Brasileira nas tradições econômicosociais brasileiras do Estado Patrimonialista da carreira pública como forma de satisfação dos interesses privados e da ação administrativa não como atendimento das necessidades coletivas mas mecanismo de manipulação as clientelas eleitorais destinado a perpetuar privilégios da classe dominante66 Com as reformas administrativas de Vargas não se partiu da realidade políticosocial do Estado Brasileiro mas se realizou o mero transplante de teorias e práticas desenvolvidas em outro contexto políticosocial no caso o Estados Unidos em um esforço de equacionar os problemas da Administração Brasileira sem considerar os traços de patrimonialismo e autoritarismo das estruturas e burocracia administrativas pátria Sob pressões populistasclientelistas instituiuse um padrão persistente até os dias atuais onde os altos escalões sob influxo da reforma se profissionalizaram os escalões inferiores inclusive os recentes órgãos encarregados dos serviços de saúde e de assistência social então criados foram deixados ao critério clientelista de recrutamento de pessoal por indicação e à manipulação populista dos recursos públicos67 Houve uma rejeição do padrão weberiano pelas condições ecológicas sentidas através do sistema de mérito de ingresso na Administração Federal minado pelo amplo contingente de servidores não abrangidos pela norma constitucional o caráter temporário das respectivas funções o critério de confiança pessoal que presidia as respectivas nomeações de dirigentes de todos os níveis68 A tentativa de orientar o funcionamento da Administração Pública por critérios weberianos de racionalidade tecnicidade mérito e impessoalidade não encontra respaldo ecológico que permita a utilização da burocracia como instrumento de eficiência resultando antes em uma burocracia do tipo sala onde não se ignora a racionalidade como critério administrativo porém esta não é orientada por tal valor69 Ademais o discurso de valorização da cientificidade e da 66 JAGUARIBE Hélio O Nacionalismo na Atualidade Brasileira Rio de Janeiro RJ Ministério da Educação e Cultura Instituto Superior de Estudos Brasileiros 1958 p 41 67 MARTINS Luciano Reforma da Administração Pública e Cultura Política no Brasil uma visão geral Brasília DF Escola Nacional de Administração Pública 1997 p 17 68 OLIVEIRA Gercina Alves de A Burocracia Weberiana e a Administração Federal Brasileira Revista de Administração Pública Vol 4 2 1970 69 OLIVEIRA Gercina Alves de A Burocracia Weberiana e a Administração Federal Brasileira Revista de Administração Pública Vol 4 2 1970 p 68 REVISTA ESTUDOS INSTITUCIONAIS 2 JOURNAL OF INSTITUTIONAL STUDIES 1 2016 386 Revista Estudos Institucionais Vol 2 1 2016 meritocracia em detrimento das decisões e indicações políticas entrava em conflito com o próprio governo autoritário do Estado Novo de forma que as normas editadas pela elite burocrática com os funcionários públicos federais não ocorria pois na prática encontravam limites nas relações sociais e políticas existentes70 Por efeito as reformas administrativas da Era Vargas não corresponderam à superação das mazelas patrimonialista e autoritária da Administração Pública mas importou na mera criação de um Estado administrativo que buscava a formação de um aparato moderno e a adoção de uma técnica racionallegal que não resistia às pressões clientelísticas e que para impor o seu poder de dominação usava sem medo estratagemas informais71 Isto ocorria precipuamente através da criação de uma estrutura administrativa paralela e de inúmeros cargos extranumerários para atender aos crescentes pedidos de emprego com a criação de inúmeros entes da Administração Pública Indireta ou Autárquica que davam maior espaço à utilização política e a contratação de agentes sem concurso público mas por indicações pessoais de forma que tal classe alcançou número superior ao de estatutários72 Portanto embora o discurso modelo racionallegal weberiano seja compatível com a proposta modernizante do período revolucionário uma vez iniciado o Governo de Vargas as alianças prérevolucionárias a cooptação pelas oligarquias e a excessiva centralização dentre outros são fatores que conduziram a um distanciamento do modelo para algo mais compatível com o caráter do Estado Brasileiro73 A representação ideológica da burocracia ideal weberiana com fins utilitários e métodos racionais serviu para justificar as práticas internas da Administração Pública Porém a defasagem entre o modelo formal e as sustentações e articulações sóciopolíticas que resultaram em um distanciamento entre a teoria e a práxis na atividade administrativa entre 70 RABELO Fernanda Lima O DASP e o combate à ineficiência nos serviços públicos a atuação de uma elite técnica na formação do funcionalismo público no Estado Novo 19371945 Revista Brasileira de História Ciências Sociais Vol 3 6 2011 p 140 71 GOUVÊA Gilda Portugal Burocracia e Elites Burocráticas no Brasil São Paulo SP Paulicéia 1994 p 58 72 GOUVÊA Gilda Portugal Burocracia e Elites Burocráticas no Brasil São Paulo SP Paulicéia 1994 p 73 73 FERRARI Levi Bucalem Burocratas Burocracias São Paulo SP Editora Semente 1981 p 174 BUROCRACIA BRASILEIRA REFORMA ADMINISTRATIVA E ESTADO 2 JOURNAL OF INSTITUTIONAL STUDIES 1 2016 387 Revista Estudos Institucionais Vol 2 1 2016 as tentativas de reforma e a defasagem nas suas propostas74 Não encontrando no sistema brasileiro os elementos adequados para organização e funcionamento do modelo weberiano a burocracia federal tornouse ante um instrumento de dominação política do Governo Totalitário de Getúlio Vargas que através dela permitiu a implementação da sua plataforma política garantindo condições básicas ao desenvolvimento da nação75 Iniciouse portanto o projeto de governo nacional desenvolvimentista da Era Vargas que era marcado por um ativo intervencionismo estatal e pelo apoio à industrialização substitutiva de importações característica de uma Administração Pública Burocrática com afirmação de princípios como centralização administrativa controle hierárquico e processos rígidos76 Tornase a burocracia moderna brasileira a partir da revolução de 1930 parcela da nova coalizão política ou bloco de poder que se forma dentro de uma recémformada tecnoestrutura estatal com agentes que embora com formações teóricas e ideologias políticas diferentes partilhavam as ideias nacionalistas e desenvolvimentistas dominantes na sociedade brasileira e atuaram com fins a sua realização77 Neste tocante o aparato administrativo exerceu papel na adoção e implementação de medidas garantidoras de realização do projeto político desenvolvimentista do Governo Vargas apontandose como órgão que exerceu papel importante na centralização e controle da Administração Pública com vista a tais fins o Departamento Administrativo do Serviço criado durante o Estado Novo IV A CRIAÇÃO DO DASP E O SEU PAPEL NO GOVERNO VARGAS Com a ascensão do Estado Novo voltase o Governo Vargas a 74 FERRARI Levi Bucalem Burocratas Burocracias São Paulo SP Editora Semente 1981 p 175176 75 OLIVEIRA Gercina Alves de A Burocracia Weberiana e a Administração Federal Brasileira Revista de Administração Pública Vol 4 2 1970 p 69 76 BRESSERPEREIRA Luiz Carlos Crise Econômica e Reforma do Estado no Brasil para uma nova interpretação da América Latina São Paulo SP Editora 34 1996 p 36273 77 BRESSERPEREIRA Luiz Carlos Burocracia Pública e Classes Dirigentes no Brasil Revista de Sociologia Política No 28 2007 p 49 REVISTA ESTUDOS INSTITUCIONAIS 2 JOURNAL OF INSTITUTIONAL STUDIES 1 2016 388 Revista Estudos Institucionais Vol 2 1 2016 empreender novas reformas administrativas justificando no próprio discurso de instituição do novo Estado o não ajustamento do aparelho governamental às exigências da vida nacional inibindo a sua expansão em razão com pouco rendimento e eficiência decorrentes da influência dos interesses personalistas e das composições políticas eventuais78 Para garantir o aperfeiçoamento governamental e a elaboração orçamentária é criado com fulcro na Constituição de 193779 porém com ampliação de suas atribuições o Departamento Administrativo do Serviço responsável por organizar a proposta e fiscalizar a execução do orçamento selecionar os candidatos aos cargos públicos federais examinar os projetos de lei submetido a sanção inspecionar os serviços dentre outros80 Em sua organização o DASP era formado por uma presidência um Conselho Deliberativo e cinco Divisões Divisão de Organização e Coordenação Divisão do Funcionário Público Divisão do Extranumerário Divisão de Seleção e Aperfeiçoamento e Divisão de Material além dos serviços auxiliares com funções de Comunicações mecanografia Material e Publicidade dentre outros Inicialmente as atribuições de elaboração e fiscalização da execução do orçamento eram realizadas pelo Ministério da Fazenda com a assistência de um delegado do DASP81 até a constituição de uma Comissão de Orçamento no respectivo ministério sob a presidência do presidente do DASP82 e por fim a instalação de uma Divisão de 78 WAHRLICH Beatriz M de Souza Reforma Administrativa na Era Vargas Rio de Janeiro RJ Instituto de DocumentaçãoEditora da FGV 1983 p 235 79 BRASIL Constituição dos Estados Unidos do Brasil de 10 de Novembro de 1937 Artigo 67 Haverá junto à Presidência da República organizado por decreto do Presidente um Departamento Administrativo com as seguintes atribuições a o estudo pormenorizado das repartições departamentos e estabelecimentos públicos com o fim de determinar do ponto de vista da economia e eficiência as modificações a serem feitas na organização dos serviços públicos sua distribuição e agrupamento dotações orçamentárias condições e processos de trabalho relações de uns com os outros e com o público b organizar anualmente de acordo com as instruções do Presidente da República a proposta orçamentária a ser enviada por este à Câmara dos Deputados c fiscalizar por delegação do Presidente da República e na conformidade das suas instruções a execução orçamentária 80 BRASIL DecretoLei nº 579 de 30 de Julho de 1938 Artigo 2º 81 BRASIL DecretoLei nº 579 de 30 de Julho de 1938 Artigo 3º Parágrafo Único 82 BRASIL DecretoLei nº 2026 de 21 de Fevereiro de 1940 BUROCRACIA BRASILEIRA REFORMA ADMINISTRATIVA E ESTADO 2 JOURNAL OF INSTITUTIONAL STUDIES 1 2016 389 Revista Estudos Institucionais Vol 2 1 2016 Orçamento no DASP83 responsável pela matéria Ademais havia em cada ministério uma Comissão de Eficiência subordinada ao DASP responsável por estudar a organização de cada serviço propor ao ministro de Estado as alterações que julgasse conveniente opinar sobre transferências remoções e permutas opinar na proposta de admissão recondução e dispensa de pessoal extranumerário dentre outras84 Sucessivas ampliações foram realizadas nas atribuições do DASP permitindo a fiscalização de projetos e contratos estabelecimento de normas e padrões para a construção e adoção de qualquer medida julgada conveniente relativa aos edifícios destinados serviços públicos civis que não sofriam qualquer construção remodelação ou adaptação sem autorização do Chefe do Executivo85 Uma das unidades do Serviço Auxiliar do DASP o Serviço de Publicidade foi transformado em Serviço de Documentação sendo incumbido da guarda dos textos fornecimento de noticiário de suas atividades para o Departamento de Imprensa e propaganda bem como a promoção da divulgação de trabalhos de interesse da Administração Pública86 Houve a criação de órgãos colegiados junto ao DASP o Conselho de Administração de Material responsável por promover a coordenação e eficiência dos órgãos sob tal atribuição87 e o Conselho de Administração de Pessoal com função análoga e distintos divisões sendo os chefes ou diretores dos órgãos designados pelo presidente do DASP88 Com a ampliação dos objetivos iniciais do DASP houve a absorção tanto do Conselho Federal do Serviço Público como da Comissão Permanente Padronização tornandoo mais abrangente que o modelo comparado ao qual se baseou Bureau de Orçamento do Estados Unidos da América e a teoria ao qual se fundava do departamento de administração geral de Willoughby89 Outras inúmeras reformas demonstram a tendência governamental de fortalecer o DASP assumindo amplas funções fiscalizadoras normativas e executivas ciclo interrompido apenas com a queda de 83 BRASIL Decreto nº 7416 de 26 de Março de 1945 84 BRASIL DecretoLei nº 579 de 30 de Julho de 1938 Artigo 17 85 BRASIL DecretoLei nº 1720 de 30 de Outubro de 1939 Artigo 1º 86 BRASIL DecretoLei nº 2039 de 27 de Fevereiro de 1940 87 BRASIL DecretoLei nº 5715 de 31 de Julho de 1943 88 BRASIL DecretoLei nº 5937 de 28 de Outubro de 1943 89 WAHRLICH Beatriz M de Souza Reforma Administrativa na Era Vargas Rio de Janeiro RJ Instituto de DocumentaçãoEditora da FGV 1983 p 315 REVISTA ESTUDOS INSTITUCIONAIS 2 JOURNAL OF INSTITUTIONAL STUDIES 1 2016 390 Revista Estudos Institucionais Vol 2 1 2016 Getúlio Vargas90 quando faltou ao processo reformista o respaldo do regime autoritário em que fora concebido e implantado o sistema entrou em processo de entropia do qual jamais se recuperou totalmente91 Inserido em um modelo onde o Poder Executivo concentrava funções legiferantes e resultava em maior fiscalização administrativa maior centralização e mais ampla função de staff a tendência do DASP era de crescimento e de absorção de funções fiscalizadoras legislativas e executivas o que acabava denotando com a centralização de toda atividade uma feição de órgão autoritário92 Ademais com um insulamento burocrático retirase o DASP enquanto órgão crucial da esfera do aparato administrativo tradicional do espaço político governado pelo Congresso e pelos partidos resguardando aquela organização contra as referidas influências garantindo que se ligue apenas ao projeto político desenvolvimentista do governo Isto não importou em superação material das questões administrativas brasileiras propostas pelas reformas Com as elites profissionais modernizantes não se cria um domínio do público superando as instituições políticas clientelistas mas o seu distanciamento da res publica com a intensificação dos anéis burocráticos com a ligação da burocracia com a elite econômica agora através da técnica A tentativa de adoção de um modelo weberiano para utilização do aparato administrativo como instrumento de ação do governo de Vargas indispensável ao desenvolvimento conforme os interesses nacionais e a modernização administrativa fez com que a tecnoburocracia se apegasse à forma à lei e as técnicas utilizando o conhecimento técnico especializado não como meio mas fim de perpetuação no poder93 Ademais essa autoconservação do grupo com status e parcela de poder dentro da sociedade corroborou para que houvesse mesmo diante de um Estado Democrático penetração de influências políticopartidárias na burocracia subordinando sua ação aos interesses políticos e econômicos dos grupos nem sempre condizentes com os interesses do 90 WAHRLICH Beatriz M de Souza Reforma Administrativa na Era Vargas Rio de Janeiro RJ Instituto de DocumentaçãoEditora da FGV 1983 p 257 91 WAHRLICH Beatriz M de Souza Reforma Administrativa Federal Brasileira Passado e Presente Revista de Administração Pública Vol 8 2 1974 p 29 92 WAHRLICH Beatriz M de Souza Reforma Administrativa na Era Vargas Rio de Janeiro RJ Instituto de DocumentaçãoEditora da FGV 1983 p 261262839 93 OLIVEIRA Gercina Alves de A Burocracia Weberiana e a Administração Federal Brasileira Revista de Administração Pública Vol 4 2 1970 p 6970 BUROCRACIA BRASILEIRA REFORMA ADMINISTRATIVA E ESTADO 2 JOURNAL OF INSTITUTIONAL STUDIES 1 2016 391 Revista Estudos Institucionais Vol 2 1 2016 sistema social como um todo94 Ainda sob a perspectiva weberiana observase a continuidade da característica histórica predominante do Estado Brasileiro de sua dimensão patrimonial que mesmo com a profissionalização da burocracia conserva o antigo estamento burocrático com apropriação da função pública para interesse privado e a subordinação e a dependência ao poder central95 Com a autonomia e o insulamento do aparato administrativo como forma de proteção do núcleo técnico do Estado permitindo a tomada de decisões e a implementação de projetos à revelia das interferências e disputas políticas conduziuse a arbitrariedades sendo usualmente identificado tal fenômeno com períodos autoritários de governo como ocorrido na Ditadura Militar com o Serviço Nacional de Informações96 É comum se associar as reformas administrativas do Governo Vargas com as propostas pela Ditadura Militar pois se ligam ao projeto político desenvolvimentista do Estado como indutor do crescimento econômico sendo que o atuação do ente público como ator econômico exige a organização da máquina administrativa e portanto um aparato administrativo capaz de concretizar aqueles fins políticos97 Ligamse à própria manutenção do governo autoritário pois a ascensão do Estado Novo e a necessidade de fortalecimento das Forças Armadas exigia uma reformulação do sistema de relação entre Estado e Sociedade e resultou na criação de uma estrutura administrativa rigidamente hierarquizada com características corporativistas que se apoiava na atuação do DASP nos referidos Estados98 O DASP possuía ramificação em cada um dos Estados com a função de assessorar os interventores nas decisões técnicas que importava na submissão dos interventores aos respectivos departamentos que atuavam como legislativos estaduais e que permitia mediante a articulação entre o DASP e as Interventorias o controle absoluto pelo Poder Executivo 94 OLIVEIRA Gercina Alves de A Burocracia Weberiana e a Administração Federal Brasileira Revista de Administração Pública Vol 4 2 1970 p 70 95 SCHWARTZMAN Simon Bases do Autoritarismo Brasileiro 4 ed Rio de Janeiro RJ Publit Soluções Editoriais 2007 p 1112 96 OLIVEIRA Sonale Diane Pastro A Ditadura Militar e o insulamento burocrático o SNI um estudo de caso Em Tempo de Histórias nº 20 2012 p 38 97 OLIVEIRA Clarice Gomes de O Servidor Público Brasileiro Uma Tipologia da Burocracia Revista do Serviço Público Vol 58 3 2007 98 GARCIA Nelson Jahr O Estado Novo Ideologia e Propaganda Política a legitimação do Estado autoritário perante as classes subalternas São Paulo SP Edições Loyola 1982 p 62 REVISTA ESTUDOS INSTITUCIONAIS 2 JOURNAL OF INSTITUTIONAL STUDIES 1 2016 392 Revista Estudos Institucionais Vol 2 1 2016 Federal dos Estados reduzidos a simples divisões administrativas 99 Tais Departamentos Administrativos100 chamados Daspinhos se reportavam diretamente à matriz federal e desempenhavam verdadeira função de fiscalização nos interventores e portanto constituíam uma linha de transmissão da cadeia de centralização exercendo além do papel de corpo legislativo a atividade de supervisão das atividades dos interventores e dos prefeitos das leis e decretos inclusive do orçamento Os ditos daspinhos são peças mestras do sistema que atuam com sucesso como peso e controle sobre o Interventor uma vez que através desses departamentos administrativo subordinados ao DASP o interventor fica subordinado à política federal agindo como se fosse o coordenador político do estado sob as instruções do próprio Vargas101 Inserese o DASP portanto como aparato estatal de um modelo de centralização das funções no Poder Executivo de concentração no nível federal da tomada de decisões antes partilhadas com os estados cuja ideologia política recupera práticas autoritárias que pertencem à tradição brasileira além de incorporar outras modernas como o uso da propaganda e da educação na sua adaptação à nova realidade social102 Representava a cabeça racionallegal ligada ao intervencionismo e autoritário do Estado Novo cujo insulamento burocrático não impedia que o órgão respondesse às contingências do Governo Vargas distribuindo as benesses ou sanções de acordo com as exigências do jogo político e dando vazão conforme o interesse aos usos clientelísticos do Estado a partir do Estado103 Ademais com o suposto isolamento da burocracia contra a influência dos interesses particularistas da sociedade se impedia o controle público das decisões administrativas o que também favorecia o corporativismo de forma que insulamento e corporativismo segundo aponta a doutrina transferiram para o governo federal quase todos os recursos para o 99 GARCIA Nelson Jahr O Estado Novo Ideologia e Propaganda Política a legitimação do Estado autoritário perante as classes subalternas São Paulo SP Edições Loyola 1982 p 63 100 BRASIL DecretoLei nº 1202 de 8 de Abril de 1939 101 LOEWENSTEIN Karl Brazil under Vargas New York NY The Macmillan Co 1942 p 4344 102 OLIVEIRA Lúcia Lippi VELLOSO Mônica Pimenta GOMES Angela Maria de Castro Estado Novo Ideologia e Poder Rio de Janeiro RJ Zahar Editores 1982 p 10 103 BARIANI Edilson DASP Entre a Norma e o Fato In Christina W Andrews Edilson Bariani Orgs Administração pública no Brasil breve história política São Paulo SP Editora Unifesp 2010 p 10 BUROCRACIA BRASILEIRA REFORMA ADMINISTRATIVA E ESTADO 2 JOURNAL OF INSTITUTIONAL STUDIES 1 2016 393 Revista Estudos Institucionais Vol 2 1 2016 exercício do clientelismo104 Assim o DASP nasce sob o fardos do autoritarismo e do clientelismo como os germes dessa cultura política além do patrimonialismo típica mazela da sociedade brasileira pois não há cordão de isolamento que proteja tão implacavelmente o Estado do ambiente social impedindo o surgimento de interesses privados e particularistas sobre os seus órgãos105 Atua dentro de um plano de reordenamento institucional onde principais decisões relativas às políticas dependiam de articulações e acordos efetuados dentro da alta burocracia estatal que marcada por sua centralização e fortalecimento resultou na instauração de um monopólio burocrático sobre as decisões políticas e a implementação das políticas governamentais106 Neste tocante a criação do DASP exteriorizou a formalização do crescente poder político da burocracia pública no Brasil uma vez que atuava como elemento de legitimação das ações tomadas por Vargas justificando os profissionais as decisões já tomadas ou de formação dos planos adotados por vezes o Governo se valia dos conselhos e sugestões dos técnicos ou dos intelectuais públicos do referido órgão107 Os aparatos burocráticos atuam na centralização com fins de garantir o controle interno do próprio Estado de forma que o DASP estendeu o controle burocrático e ideológico sobre os agentes os meios materiais organizacionais e orçamentais além dos projetos de lei submetidos ao chefe do Executivo função estendida também ao assessoramento burocrático no âmbito Estadual ampliando seu papel centralizador108 Isto se reforça pelo fato que o mecanismo hierárquico de decisão formado pelo eixo DASP resultou em uma homogeneização 104 BARIANI Edilson DASP Entre a Norma e o Fato In Christina W Andrews Edilson Bariani Orgs Administração pública no Brasil breve história política São Paulo SP Editora Unifesp 2010 p 10 105 BARIANI Edilson DASP Entre a Norma e o Fato In Christina W Andrews Edilson Bariani Orgs Administração pública no Brasil breve história política São Paulo SP Editora Unifesp 2010 p 11 106 DINIZ Eliz Engenharia institucional e políticas públicas dos conselhos técnicos às câmaras setoriais In Dulce Chaves Pandolfi Org Repensando o Estado Novo Rio de Janeiro RJ Editora FGV 1999 p 27 107 BRESSERPEREIRA Luiz Carlos Burocracia Pública e Classes Dirigentes no Brasil Revista de Sociologia Política No 28 2007 p 15 108 FERRARI Levi Bucalem Burocratas Burocracias São Paulo SP Editora Semente 1981 p 178 REVISTA ESTUDOS INSTITUCIONAIS 2 JOURNAL OF INSTITUTIONAL STUDIES 1 2016 394 Revista Estudos Institucionais Vol 2 1 2016 organizacional e normativa entre as Administrações Públicas Estaduais e Federais de forma que chegou inclusive a exigir que os projetos de estatutos para os agentes estaduais fossem encaminhados ao DASP onde receberia as alterações que julgasse necessárias109 Note portanto que a nacionalização e a burocratização do processo decisório com epicentro no DASP apresentase como face de um processo de centralização e de concentração do Poder do Estado onde a ideologia autoritária fornecia os valores legitimadores do novo modelo ressaltando o papel integrador do Estado forte e sobretudo a supremacia da técnica em relação à política nos negócios públicos110 Isto não significou a produção de um Estado neutro imparcial equidistante dos conflitos e comprometido com o interesse público enfatizado pelo discurso ideológico mas uma articulação entre o mundo dos interesses e a esfera estatal pela institucionalização da estrutura corporativa com incorporação dos atores emergentes a saber trabalhadores urbanos e empresários industriais no sistema político111 Ao contrário com a queda do Estado Novo preservouse o arcabouço institucional do governo na tendência de um Executivo forte com controle do processo decisório pela alta burocracia e papel secundário da instância parlamentar no processo de formação de políticas enclausuradas no interior daquela com a consolidação da tendência da formação de arenas de negociação entre elites dos setores público e público112 Corroborando com o entendimento a trajetória da Administração Pública no Brasil é marcada pela identificação do interesse público com os interesses privados como restava nítido no período Colonial ou confundia com os interesses do Estado como usualmente ocorria no Império do que propriamente com o interesse público tido como as 109 BRASIL DecretoLei nº 3074 de 22 de Fevereiro de 1941 110 DINIZ Eliz Engenharia institucional e políticas públicas dos conselhos técnicos às câmaras setoriais In Dulce Chaves Pandolfi Org Repensando o Estado Novo Rio de Janeiro RJ Editora FGV 1999 p 2728 111 DINIZ Eliz Engenharia institucional e políticas públicas dos conselhos técnicos às câmaras setoriais In Dulce Chaves Pandolfi Org Repensando o Estado Novo Rio de Janeiro RJ Editora FGV 1999 p 28 112 DINIZ Eliz Engenharia institucional e políticas públicas dos conselhos técnicos às câmaras setoriais In Dulce Chaves Pandolfi Org Repensando o Estado Novo Rio de Janeiro RJ Editora FGV 1999 p 29 BUROCRACIA BRASILEIRA REFORMA ADMINISTRATIVA E ESTADO 2 JOURNAL OF INSTITUTIONAL STUDIES 1 2016 395 Revista Estudos Institucionais Vol 2 1 2016 necessidades coletivas113 V CONCLUSÃO Como visto as reformas administrativas realizadas na quadra histórica de 1930 e 1940 marcam a tentativa de superação de um modelo de Estado Patrimonialista para Burocrático buscando atribuir maior grau de impessoalidade e eficácia na atuação administrativa de forma a adequar o Estado ao processo emergente de industrialização e à política desenvolvimentista do governo de Vargas Embora os avanços observados com a instituição do sistema de meritocracia para os agentes controle dos processos e o formalismo a tentativa de implantação de modelos do sistema comparado o burocráticoracional de Weber encontrou nas instituições político administrativas e na burocracia brasileira marcada pelo patrimonialismo autoritarismo e a persistência de práticas clientelistas pelo governo um ambiente pouco propício Antes de importar uma superação das mazelas resultou na formação de uma elite burocrática altamente especializada marcada por um insulamento e por corporativismo bem como uma ampliação de atribuições e autoritarismo Sob o discurso legitimador da técnica permaneceu sob influências dos agentes econômicos e do Estado e os demais setores da Administração permanecessem sob a chaga do clientelismo e não do profissionalismo Neste sentido o Departamento Administrativo do Serviço DASP foi o exemplo paradigmático do uso do aparato administrativo como instrumento da política de centralização e controle do Estado Novo sob as unidades federativas bem como foi o elemento que permitiu ao Governo Vargas empreender a sua política de desenvolvimento nacional visto que subtraiu as decisões políticas das esferas da representação democrática e lançou a burocracia especializada Corrobora para a compreensão que as reformas administrativas antes de buscar melhor aparelhamento da Administração Pública para a persecução do interesse público exercem o papel de trazer as 113 O tema foi amplamente tratado em MOURA Emerson Affonso da Costa Um Fundamento do Regime Administrativo O Princípio da Persecução do Interesse Público Dissertação Mestrado em Direito Constitucional Programa de Pós Graduação em Direito Constitucional Universidade Federal Fluminense Niterói 2014 Capítulo II REVISTA ESTUDOS INSTITUCIONAIS 2 JOURNAL OF INSTITUTIONAL STUDIES 1 2016 396 Revista Estudos Institucionais Vol 2 1 2016 transformações necessárias para as instituições e para a burocracia administrativa adequaremse aos fins políticos almejados pelo Governo que não necessariamente coincidem com as necessidades da coletividade VI REFERÊNCIAS ABREU João Capistrano de Capítulos de História Colonial 1500 1800 Brasília DF Conselho Editorial do Senado Federal 1998 AVELLAR Hélio de Alcântara História Administrativa do Brasil Vol 5 Rio de Janeiro RJ DASP 1970 BARIANI Edilson DASP Entre a Norma e o Fato In Christina W Andrews Edilson Bariani Orgs Administração pública no Brasil breve história política São Paulo SP Editora Unifesp 2010 BERNHARD Regina El Derecho Administrativo en Países de América del Sur Coincide la teoria con la realidad Comparación y evaluación de diferentes sistemas Anuario de Derecho Constitucional Latino Americano Año 14 2008 BOMFIM Manoel A América Latina males de origem Rio de Janeiro RJ Centro Edelstein de Pesquisas Sociais 2008 BRESSERPEREIRA Luiz Carlos Do Estado Patrimonial ao Gerencial In Afrânio Garcia Ignacy Sachs Jorge Wilheim Paulo Sérgio de MS Pinheiro Orgs Brasil Um Século de Transformações São Paulo SP Cia das Letras 2001 Burocracia Pública e Classes Dirigentes no Brasil Revista de Sociologia Política No 28 2007 BUROCRACIA BRASILEIRA REFORMA ADMINISTRATIVA E ESTADO 2 JOURNAL OF INSTITUTIONAL STUDIES 1 2016 397 Revista Estudos Institucionais Vol 2 1 2016 Crise Econômica e Reforma do Estado no Brasil para uma nova interpretação da América Latina São Paulo SP Editora 34 1996 Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado Brasília DF Câmara da Reforma do Estado 1995 DINIZ Eliz Engenharia institucional e políticas públicas dos conselhos técnicos às câmaras setoriais In Dulce Chaves Pandolfi Org Repensando o Estado Novo Rio de Janeiro RJ Editora FGV 1999 FAORO Raymundo Os Donos do Poder a formação do patronato político brasileiro São Paulo SP Editora Globo 2001 A Aventura Liberal numa Ordem Patrimonialista Revista USP No 17 1993 FERRARI Levi Bucalem Burocratas Burocracias São Paulo SP Editora Semente 1981 FREYRE Gilberto Casagrande senzala formação da família brasileira sob o regime da economia patriarcal 48ª ed Recife PE Fundação Gilberto Freyre 2003 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