Organização do Estado - Módulo 2 1

CAPÍTULO 15 PODER LEGISLATIVO 1. INTRODUÇÃO O Poder Legislativo no Brasil é bicameral, compondo-se de duas câmaras. Tem-se, de um lado, a Câmara dos Deputados que congrega os representantes do povo, e, de outro, o Senado Federal que abriga os representantes dos Esta- dos federados. Daí, portanto, a noção de bicameralismo federativo. As sessões de cada câmara são, em regra, separadas, sendo que excepcionalmente a Constituição de 1988 traz as hipóteses de sessões conjuntas, como, por exemplo, nos casos de: a) inauguração da sessão legislativa; b) elaboração do regimento interno comum e regulamentação da criação dos serviços comuns às duas Casas; c) recebimento do compromisso do Presidente e do Vice-Presidente da República; d) conhecimento e deliberação sobre o veto presidencial; e) discussão e votação do orçamento. Para fins históricos, cumpre rememorar que, sob o pálio da Constituição de 1946 e do art. 79, § 2º, da Constituição de 1967, durante muito tempo a Presidência do Congresso Nacional coube ao Vice-Presidente da República, sob o fundamento de que o exercício de tal função por um parlamentar prejudicaria a representatividade do seu Estado na respectiva Casa. Todavia, a EC n. 1, ainda durante a vigência do texto magno de 1967, como recorda Manoel Gonçalves1, retirou tal atribuição do Vice-Presidente da República, sendo atualmente a presidência do Congresso Nacional exercida pelo presidente do Senado Federal (CF/88, art. 57, § 5º). Ademais, como forma de garantir a independência do Legislativo, é reconhecida a capacidade de auto-organização do Congresso Nacional, que se materializa por meio dos regimentos internos de cada Casa, observadas as diretrizes da CF/88 que dispõe expressamente sobre: a) a abertura e o término das sessões legislativas (de 2-2 até 17-7 e de 1º-8 até 22-12 de cada ano); b) as 1 FERREIRA FILHO, Manoel Gonçalves. Curso de direito constitucional. 33. ed. São Paulo: Saraiva, 2007, p. 157. deliberações por maioria simples, como regra; c) o voto secreto em determinadas ocasiões. Logicamente, nada impediria a alteração de tais regras que encerram verdadeiro norte constitucional de caráter procedimental por meio de uma emenda constitucional. O que não se concebe, entretanto, é que regras meramente regimentais conflitem com as diretrizes constitucionais. Cabe destacar também que a redação da atual Constituição quanto às comissões parlamentares conferiu-lhes singular importância, porquanto se consignou, inclusive, uma seção específica para o tratamento do assunto. Nesse diapasão, cumpre anotar desde já que o funcionamento do Poder Legislativo, em um momento inicial, é dividido por meio de suas respectivas comissões temáticas, as quais são responsáveis por analisar os projetos legislativos. Tais comissões, como é cediço, podem ser permanentes ou temporárias. São permanentes, por exemplo, a Comissão de Constituição e Justiça (CCJ) e a Comissão de Finanças. Já as comissões temporárias funcionam por determina- do prazo e se dissolvem depois de exauridos os seus propósitos, a exemplo das Comissões Parlamentares de Inquérito (CPI), com a particularidade de que estas não são instituídas para a apreciação de projetos de leis, mas sim para a investigação de fato determinado. Dentro também dos exemplos de comissões temporárias, pode-se citar a comissão que funciona durante os períodos de recesso legislativo (CF/88, art. 58, § 4º). A Constituição assegura a proporcionalidade da representação partidária no âmbito das comissões, de forma a tornar os debates mais heterogêneos e democráticos, salvaguardando-se a voz da maioria e, sobretudo, da minoria. No que tange às condições de elegibilidade para o Congresso Nacional, é oportuno traçar as seguintes exigências: a) ser brasileiro; b) ser eleitor; c) não ser inelegível (inalistável ou analfabeto); d) ser alistado eleitoralmente; e) ter domicílio eleitoral na unidade federativa pela qual postula a vaga parlamentar; f) ter filiação partidária; g) ter pelo menos 21 anos para a Câmara dos Depu- tados e 35 anos para o Senado Federal. Como se nota, não se exige a qualidade de brasileiro nato para ser deputado federal ou até mesmo senador. Todavia, para presidir qualquer das Casas Legislativas que compõem o Congresso Nacional, reclama-se a nacionalidade originária, não bastando a simples naturalização, visto que os ocupantes de tais cargos são virtuais substitutos do Presidente e do Vice-Presidente da República. Antes de abordar os principais pontos concernentes à Câmara dos Depu- tados e ao Senado Federal, insta considerar que a competência exclusiva do Congresso Nacional se encontra no art. 49 da CF/88, sendo que o exercício dela, tal qual se passa nos casos de competência privativa da Câmara dos De- putados ou do Senado Federal, não se condiciona à sanção presidencial, conforme dispõe o art. 48, caput, da CF/88. 2. SENADO FEDERAL O Senado Federal é composto por representantes dos Estados federados e do DF, eleitos sempre em 1º turno pelo sistema majoritário de maioria relativa. Cada Estado, bem como o DF, deve eleger três senadores, com dois suplentes, independentemente do número de deputados estaduais ou da população. Ademais, o mandato do senador é de 8 anos (duas legislaturas), ocorrendo a renovação a cada quatro anos, alternadamente, por um e dois terços. O Território Federal não escolhe senadores justamente porque não é Estado e também por pertencer à União Federal. As atribuições privativas do Senado Federal se encontram no art. 52 da CF/88, sendo recomendada a sua leitura. 3. CÂMARA DOS DEPUTADOS A Câmara dos Deputados é integrada por representantes do povo, que são eleitos pelo sistema proporcional e para um mandato de quatro anos. Além disso, por expressa previsão constitucional, nenhum Estado ou o DF pode ter menos de 8 e mais de 70 representantes. Criado eventualmente um Território Federal, ele terá direito de eleger 4 deputados de forma fixa. Os critérios para definição do número exato de deputados de cada unidade federativa estão postos no art. 45, § 1º, da CF/88, verdadeira norma de prognosis (previsão) que veicula o dever de atualizar a legislação infraconstitucional, adequando-a às alterações demográficas ocorridas no mundo fenomênico, senão vejamos: O número total de Deputados, bem como a representação por Estado e pelo Distri- to Federal, será estabelecido por lei complementar, proporcionalmente à população, procedendo-se aos ajustes necessários, no ano anterior às eleições, para que nenhuma daquelas unidades da Federação tenha menos de oito ou mais de setenta Depu- tados. Ao dispor que a representação parlamentar na Câmara dos Deputados é proporcional à população de cada unidade federativa, o preceito constitucional está a exigir uma permanente atualização da lei complementar disciplinadora da matéria. Logo, se o censo realizado pelo IBGE assinalar uma acentuada expansão do processo de interiorização demográfica, o legislador deverá proceder aos ajustes necessários no ano que anteceder às eleições, incrementando a participação congressual dos Estados com significativo crescimento populacional. Apesar da previsão constitucional de atualização normativa periódica, fato é que há muito tempo não se procede à revisão da LC n. 78/93, definidora do número total de deputados federais (513) e da bancada de cada unidade federativa, o que pode, a toda evidência, configurar caso de inércia legislativa inconstitucional potencialmente danosa, visto que prejudicial ao equilíbrio federativo pelo rateio desproporcional das vagas na Câmara dos Deputados. Por fim, cumpre dizer que as atribuições privativas da Câmara dos Deputados encontram-se previstas no art. 51 da CF/88, cuja leitura recomendamos. 5. GARANTIAS PARLAMENTARES As garantias parlamentares preordenam-se a assegurar a independência dos membros do Poder Legislativo e, por tal razão, são irrenunciáveis. Nessa senda, importa destacar que tais garantias acompanham o parlamentar desde sua diplomação pela Justiça Eleitoral, que ocorre antes mesmo da posse, até a expiração do respectivo mandato, que pode ocorrer por causas variadas (cassação, renúncia, advento do termo final). 2 ARAÚJO, Luiz Alberto David; NUNES JÚNIOR, Vidal Serrano. Curso de direito constitucional. 11. ed. São Paulo: Saraiva, 2007, p. 351. Questão também de destaque se refere aos suplentes de parlamentares, aos quais não se estende o sistema de garantias e imunidades constitucionais. Apenas quando investidos no mandato, definitiva ou temporariamente, é que farão jus a tais prerrogativas. O foro por prerrogativa de função, no âmbito federal, previsto nos arts. 53, § 1º, e 102, I, b, da CF/88, abrange apenas as infrações penais comuns (crimes dolosos contra a vida, delitos eleitorais, contravenções penais etc.). 3 STF, Inq 2.295/MG, Rel. p/ acórdão Min. Menezes Direito, j. 23-10-2008. A inviolabilidade, também chamada de imunidade absoluta ou material (freedom of speech), radica-se no art. 53, caput, da CF/88, que estatui serem os deputados e senadores “invioláveis, civil e penalmente, por quaisquer de suas opiniões, palavras e votos”. A abrangência da imunidade material, que, segundo o STF, consubstancia causa excludente de tipicidade, é ampla o bastante para isentar a responsabilidade civil, penal, administrativa e política, exigindo-se apenas a demonstração da relação de pertinência ou conexão entre as opiniões, os votos e as críticas do parlamentar federal e o exercício do seu mandato, sendo irrelevante saber se tais manifestações extravasaram ou não os limites físicos de sua respectiva Casa Legislativa. Já a imunidade formal, processual ou relativa (freedom from arrest) vem disciplinada no art. 53, § 2º, da CF/88, e se refere à insuscetibilidade de se prender cautelarmente o parlamentar, ressalvada apenas a possibilidade de prisão em flagrante por crime inafiançável. Mesmo assim, os autos de prisão devem ser remetidos dentro de 24 horas à Casa respectiva que, pela maioria de seus membros, sobre ela resolverá. Interessante notar, nesse vértice, que, após a EC n. 35/2001, o Brasil abandonou o princípio da “improcessabilidade” do parlamentar, substituindo-o pelo princípio da processabilidade dos senadores e deputados federais. Assim, atualmente o STF pode receber a denúncia criminal movida contra parlamentar e dar sequência à marcha processual, sem necessidade de requerer licença prévia à Casa respectiva. Recebida a denúncia, obriga-se o STF unicamente a dar ciência do fato à Casa respectiva, que, por iniciativa de partido político nela representado e pelo voto da maioria de seus membros, poderá, até a decisão final, sustar o andamento da ação penal. A sustação do processo nessa hipótese implicará a automática suspensão da fluência do prazo prescricional, consoante prevê o art. 53, § 3º, da CF/88. É importante anotar, outrossim, que essa remota possibilidade de suspender o curso da ação penal só é exercitável em relação a crime praticado depois da diplomação do parlamentar eleito. Assim, tendo sido a infração perpetrada antes da diplomação, é descabido falar-se em suspensão processual. Os senadores e deputados federais não estão obrigados a testemunhar sobre informações recebidas ou prestadas em razão do exercício do mandato, nem sobre as pessoas que lhes confiaram ou deles receberam informações, podendo assim preservar suas fontes sem temor represálias. Eles também não estão sujeitos à incorporação compulsória às Forças Armadas, providência que dependerá de prévia licença da Casa respectiva, ainda que se trate de deputado ou senador de origem militar e mesmo em tempo de guerra. É necessário esclarecer, outrossim, que os parlamentares são remunerados exclusivamente por subsídio fixado em parcela única, vedado o acréscimo de qualquer gratificação, adicional, abono, prêmio, verba de representação ou outra espécie remuneratória, obedecido, em qualquer caso, o disposto no art. 37, XI, e 49 da CF/88. Os subsídios impedem a percepção cumulativa de outras verbas remuneratórias, mas não obstam o pagamento de verbas indenizatórias destinadas a repor os gastos despendidos no exercício do mandato parlamentar, incluindo as despesas com transporte aéreo, serviços postais, telefonia, moradia, manutenção do gabinete em Brasília e de escritórios de apoio à atividade parlamentar nas bases regionais, material gráfico, publicações etc. Por fim, cumpre dizer que as imunidades parlamentares subsistem inclusive perante o estado de sítio, só podendo ser suspensas pelo voto de 2/3 dos membros da Casa respectiva, nos casos de atos praticados fora do recinto do Congresso Nacional, incompatíveis com a execução da medida. 7. COMISSÃO PARLAMENTAR DE INQUÉRITO A Comissão Parlamentar de Inquérito (CPI) é responsável por fazer as investigações no Legislativo. Nessa senda, cabe destacar que a referida comissão só investiga, mas não pune, não acusa, não processa e só se houver indícios de ilicitude remete as suas conclusões para o Ministério Público a fim de que este tome as medidas cabíveis. Aliás, importante não olvidar que a CPI tem como limite a competência fiscalizatória do Congresso Nacional, podendo investigar órgãos e funcionários públicos, assim como instituições públicas e particulares. Quanto às instituições particulares, estas serão investigadas caso estejam no exercício da gestão pública ou quando tenham que prestar contas sobre dinheiro, valores ou bens públicos. Destaque-se, por oportuno, que os requisitos constitucionais para criação de uma CPI, segundo decidiu o STF na ADI 3.619, são de observância obrigatória nos âmbitos estadual e municipal e se refletem nas seguintes exigências: a) requerimento ao menos de 1/3 dos parlamentares; b) objeto determinado; c) prazo certo de duração; 666 Direito Constitucional Esquematizado® 9.13. PROCESSO LEGISLATIVO 9.13.1. Considerações introdutórias O processo legislativo consiste nas regras procedimentais, constitucionalmente previstas, para a elaboração das espécies normativas, regras estas a serem criteriosamente observadas pelos “atores” envolvidos no processo. Nesse sentido é que o art. 59 da CF/88 estabelece que o processo legislativo envolverá a elaboração das seguintes espécies normativas: ▪ emendas à Constituição; ▪ leis complementares; ▪ leis ordinárias; ▪ leis delegadas; ▪ medidas provisórias; ▪ decretos legislativos; ▪ resoluções. Regulamentando o parágrafo único do art. 59 da CF/88, a LC n. 95/98, alterada pela LC n. 107/2001, dispôs sobre as técnicas de elaboração, redação, alteração das leis, bem como sua consolidação, e de outros atos normativos. A importância fundamental de estudarmos o processo legislativo de formação das espécies normativas é sabermos o correto trâmite a ser observado, sob pena de ser inconstitucional a futura espécie normativa. Quando estudamos as regras sobre controle de constitucionalidade, sabemos que uma espécie normativa poderá apresentar um vício formal (subjetivo ou objetivo) ou um vício material; vícios esses caracterizados com a inconstitucionalidade. O vício formal, como apontado, diz respeito ao processo de formação da lei (processo legislativo), cuja análise pode estar centrada na iniciativa (vício formal subjetivo) ou nas demais fases do processo de formação da lei (vício formal objetivo, por exemplo, desrespeito ao quorum de votação). Já o vício material refere-se ao conteúdo da espécie normativa, à matéria por ela tratada. Em decorrência de todos esses detalhes é que se estabelece um controle prévio ou preventivo, realizado não só pelo Legislativo (Comissões de Constituição e Justiça) como, também, pelo Executivo (por meio do veto), sem falar, é claro, do controle repressivo, ou posterior, cujo objeto é a lei ou ato normativo (já constituídos), sendo realizado pelo sistema difuso ou concentrado (lembrar que o controle de constitucionalidade no Brasil é jurisdicional misto). Para descrever o processo legislativo e suas diversas etapas, didaticamente, começaremos pelo processo de elaboração das leis ordinárias, por ser o mais com- 57 José Afonso da Silva define o processo legislativo como “um conjunto de atos procedentais visando à criação de normas de direito. Esses atos são: a) iniciativa legislativa; b) emendas; c) votação; d) sanção e veto; e) promulgação e publicação” (Curso de direito constitucional positivo, p. 458). 9 Poder Legislativo pleco de todos, juntamente com o processo de elaboração das leis complementares, cujas diferenças, como veremos, são poucas. Posteriormente, quando estivermos tratando das demais espécies normativas, apontaremos as peculiaridades que as individualizam. 9.13.2. Esquema do processo legislativo das leis ordinárias e complementares Iniciativa FASES Constitutiva Complementar promulgação publicação geral parlamentar ou extraparlamentar deliberação parlamentar deliberação executiva discussão votação sanção concorrente privativa popular conjunta art. 67 Complementar deliberação parlamentar promulgação publicação 9.13.3. Fase de iniciativa A primeira fase do processo legislativo é a fase de iniciativa, deflagradora, inicidora, instauradora de um procedimento que deverá culminar, desde que preenchidos todos os requisitos e seguidos todos os trâmites, com a formação da espécie normativa. Buscando critérios classificatórios, dividimos as hipóteses de iniciativa em: geral, concorrente, privativa, popular, conjunta, do art. 67 e a parlamentar ou extraparlamentar. 9.13.3.1. Regra geral para a iniciativa De maneira ampla, a CF atribui competência às seguintes pessoas e aos órgãos, conforme prevê o art. 61, caput (iniciativa geral):